北京市民办残疾人康复服务机构调研报告

北京市民办残疾人康复服务机构调研报告中国社会科学院社会政策研究中心课题组杨团执笔2008年1月6日2007年2月至8月，受北京市残疾人联合会康复部委托，我们进行了北京市民办残疾人康复服务机构的项目调研。其目的是为贯彻北京市残联的十一五规划，摸清民办机构的基本状况和问题，探索扶持民办残疾人康复服务机构的政策和做法，促进我市残疾人康复服务业的健康发展。一、调研的基本情况1、调研对象的选择开展调研面对的第一个难题，是如何框定调研的对象——民办残疾人康复服务机构。经初步摸底我们发现，首先，残疾人康复服务机构作为一种机构的类型，很难找到清晰、明确的概念和边界。这是因为，残疾人康复本身就是一个涉及范围十分广泛的复杂概念，从功能角度，有治疗与医疗康复、教育康复；从技能培训与扶助就业角度，有职业康复、职业训练；从融入社会的角度，有社会康复；从多样化服务手段的角度，有艺术康复、农疗和工疗等等。总之，从事这些服务的机构都可以称之为残疾人康复服务机构。其次，何谓民办残疾人康复服务机构？社团、民办非企业单位固然可以算作民办，自收自支的事业单位已经承包或者托管给个人，算不算？还有大量的按照工商法人登记的残疾人康复服务机构，仅仅是因为没有找到主管单位而不能进行民办非企业单位注册，以及一些有一定规模、独立运营但是没有成为法人的服务实体，是否也应该纳入调研范围？为了实现调研的目标，我们要求这次调研尽量不出现系统性疏漏，因而采取了广撒网、细区分的方法，将上述所有不同类别的实体都纳入视野作初步统计。其结果是全北京市的民办残疾人康复服务实体约有100多个。经与市残联康复部讨论决定，将其中附属于医院的康复机构，康复工程组织以及家庭康复点去掉，留下了68个机构以提供服务为主的各类机构作为本项目的调查对象。（见附表）在市残联的大力协助下，我们发放了61份问卷，回收40份，其中有效问卷为38份，有效回收率达到62.3％。为了搞清情况，课题组成员在收到问卷后，又用电话询问作了补充了解。同时，又在38家中选择了具有典型意义的12家、加上已经倒闭的康新民办弱智儿童康复中心一家共13家做了个案调查。下表是本次调查机构的性质分布。表一受调查的68家民办残疾人康复服务机构性质分布业务主管部门民办非企业单位社会团体自收自支事业单位非法人机构工商法人合计残联17/184324课题负责人杨团，成员金锦萍、李敬、范雷、王磊、王璜、吴静。教委63211卫生2225/2636331671问卷回收21231338为下文叙述方便，我们将民非、社团和自收自支事业单位统称为非工商法人机构。2、调研结果建立时间重点调查的38家机构中，2000年以前成立的有8家，占21%。最早的一家是茅于燕教授于1986年成立的北京新运弱智儿养育院。另外30家机构都是本世纪新建的，且2006年后成立的机构就有14家，占了近一半。注册资金以非工商法人注册的机构注册资金平均为34.6万元，工商注册的机构的注册资金平均为84万，但是，前者和后者分别有64％和61.6％的机构注册资金在10万元及10万元以下，最低为3万元。而且，无论民非机构还是工商机构，主要是由公民个人或合伙注资的。可见，个人举办，投资量小是导致民办残疾人康复机构起步低、规模小的基本原因。机构收入2006年度，非工商法人机构平均收入为41.2万元，工商法人机构平均收入为19.6万元。其中，服务收入分别占总收入的72.7％和85.15％，项目收入分别占8.83％和6.86％，慈善捐款捐物分别为3.8%和2.6%。非工商法人机构从市区残联和民政部门得到补助约占总收入的9.39％。（见表二）从收入结构的统计数据可以看出：第一，民办残疾人康复机构无论选择何种法人制度，服务收费都是其经济来源的主要方面，慈善捐赠只能起到微弱的补充作用。只是工商法人机构得不到政府的补助，所以对于服务收费的依赖性更强些。第二，在项目收入上，非工商法人机构与工商法人机构的差异主要在于项目来源不同。前者主要源自政府机构，属国内委托项目；后者主要来自国外基金会等公益机构。有意义的是，国外基金会委托项目都需经过极其严格的非营利性审查。这也说明，相当一批以工商法人登记的民办残疾人康复机构是以公益为目标的非营利性机构，只是由于未能找到政府主管部门，按照民非法规不能予以登记。表二2006年度38家机构收入状况平均收入服务收入/总收入项目收入/总收入慈善捐赠/总收入政府补助/总收入非工商法人机构41.2万元72.7％8.83％3.8%9.39％工商法人机构19.6万元85.15％6.86％2.6%机构支出2006年度，非工商法人机构平均支出为62.4万元，工商法人机构平均支出为35.7万元。1为深入了解民办机构的问题与处境，课题组增加一个个案调查，系已倒闭的一家民非机构，总数为68家。其中，工资和保险福利开支分别占总支出的36.93％、2.79%和54.7%、9.45%。房租的开支分别占总支出的18.19％和14.1％。（见表三）从个案调查发现，非工商法人机构中有好几家都采用借用、免租的方式，并没有缴纳房租，房租开支比例高的一个原因，是启智特教学校这个由中央关心下一代工作委员会举办的事业机构一年房租就高达85万元。表三2006年度38家机构支出状况平均支出工资开支/总支出保险福利开支/总支出房租开支/总支出非工商法人机构62.4万元36.93％2.79%18.19％工商法人机构35.7万元54.7%9.45%14.1％机构盈亏根据最近三年的数据，2004至2006年度，非工商法人机构一直处于总体亏损状态，亏损面一直在50%以上，平均每个机构的亏损额分别为39.5万元、12万元、14.7万元。工商法人机构三年来基本上处于盈亏持平状态。2006年扣除当年新建5个机构，亏损面应为38.46%，除2005年之外，2004和2006年的机构平均盈利为1.4万元和0.8万元左右。（见表四）表四2004-2006年度38家机构盈亏状况200420052006平均盈余亏损机构比例平均盈余亏损机构比例平均盈余亏损机构比例非工商法人机构-39．5万元61．5%-12万元50%-14．7万元66．7%工商法人机构1．4万元16．7%-4万元28．6%0．8万元76.9%资产状况25家非工商注册机构的固定资产平均为20.6万元，流动资产10万元，平均负债31.3万元，工商注册机构的固定资产平均为7.1万元，流动资产15.2万元，无形资产1.6万元，平均负债12.1万元。注册资金普遍偏低。工商登记的机构中，注册登记资金只有3万元和5万元者分别占38.5%与23.1%；非工商登记机构中，注册资金在3万元、5万元与10万元的分别占到24%、20%、20%。非工商登记机构中，全部拥有建筑产权的2家，部分拥有产权的仅1家，在没有产权或部分拥有产权的机构中，有19家是以租房形式获得其所需场地的，其余是以协议等方式获得场地，未缴纳租金。工商登记的13家机构中，12家为没有产权的机构，仅有1家拥有部分产权。且都是以租房形式获得所需场地。（见表五）表五2006年度38家机构资产状况平均固定资产总额平均流动资产总额平均负债总额有建筑产权的机构个数租房机构的比例非工商法人机构20.6万元10万元，31.3万元3个76%工商法人机构7.1万元，15.2万元12.1万元1个100%人力资源非工商注册的民办残疾人康复机构员工总数平均为20.4人，各类专职教师为11.1人，行政管理人员3人，社工人员1.3人，工勤人员3.2人，兼职专业教师1.4人，其中专业人员占总人数的比例平均为69.12％。工商注册机构员工总数平均为10.7人，其中各类专职教师为5.7人，行政管理人员3人，社工人员1.2人，工勤人员1人，兼职专业教师2人,其中专业人员占总人数的比例平均为83.18%。从专业教师的流动性看，2006年流入人数大于流出人数，非工商注册机构和工商注册机构新调入的专业教师分别占到39.6％和42.1％。非工商注册机构和工商注册机构1年及1年以下的专业人员比例是35．5%和60％，可见总体而言，呈现出专业教师高流动性的特点。（见表六）表六2006年度38家机构人才状况机构平均员工总数其中专业人员/总人数2006年新调入专业人员比例1年及1年以下专业人员比例非工商法人机构20.4人69.12％39.6％35．5%工商法人机构10.7人83.18%42.1％60%服务状况以服务方式（以何种方式进行服务运营）、服务类别（服务的人群属于精神残疾、智力残障还是肢体残疾）和服务人群（按照年龄段划分为0-6岁，7-14岁，成人，不区分）作为考察残疾人康复服务体系的三组变量，分别统计非工商和工商登记注册的残疾人康复机构的服务状况。（见表七）表七2006年度38家机构服务状况服务方式服务类别服务人群托养+康复整托+单项单项综合无托养单项综合0-614岁以下，多为儿童成人不区分非工商法人机构9/36%5/20%9/36%2/8%14/56%11/44%936%728%936%工商法人机构2/15.38%12/84.62%13/100%1/7.7%5/38.46%7/53.84%经统计发现，非工商法人机构与工商法人机构的服务状况存在明显的不同之处。第一，从服务方式看，前者以机构托养或者幼儿园、康复医院整托方式进行服务的机构超过了一半，达56%，以单项服务方式如特殊教育、职业训练、医疗康复、职业康复等作为机构服务方向的只有36%，还有两家属于服务方式在两项或两项以上无托养服务的，占8%。而工商法人机构13家当中，除了北京慧灵在进行社区康复的同时也作职业康复，星星雨教育研究所于2007年新开辟了青少年养护项目外，11家机构统统都选择了单一的服务方式，其中有两家属于政策倡导服务，大都属于精神残疾的康复服务。第二，从服务类别看，单项服务即服务于精神残疾或智力残障或肢体残疾的有14家，占56%，服务于两项或两项以上的有11家，占44%。而工商法人机构全部属于单项服务。第三，将接受服务的人群按照年龄段划分后进行统计，我们发现，以机构的实际状况而论，非工商登记注册的25家机构中，没有一家专门为0-6岁的儿童提供早期干预服务，有9家（36%）是在为14岁以下的未成年残疾人提供康复服务的同时，兼顾了0-6岁的儿童服务。有7家机构专为成人提供服务，还有9家机构对于服务对象的年龄不加区分，照单全收。工商登记的13家机构中，除了“五彩鹿儿童康复训练与研究中心”专门为0-6岁的自闭症儿童提供康复服务外，为14岁以下的未成年人提供服务的有5家（38.46%）,为成人提供服务的有7家，占53.84%。根据民办残疾人服务机构问卷的资料分析，14岁以下未成年人约占非工商注册机构学员总数的37.97％，工商登记机构学员总数的44.4%％。服务对象的年龄覆盖6岁及以下儿童者，非工商注册机构有11家。工商注册机构有5家。综合以上三点，可以看出，非工商登记机构在服务方式、类型和人群上大都未做过细的选择，服务定位相当模糊。通过个案调研得知，兼顾托养、整托的相当一些非工商登记机构的主要目的主要是为了收取房租，增加收入，这和北京慧灵、星星雨教育研究所将其作为康复训练的一种辅助手段很不相同。而工商登记机构大都选择了单一的服务方式、单项的服务类别，在服务人群选择上注意区分，可见，就总体而言，工商登记的残疾人康复服务机构比较注意机构的服务定位，这也是工商注册机构的盈亏状况总体上要好于非工商登记机构的原因之一。当然，这与工商登记机构的生存压力较之非工商登记机构更大相关。找不到主管单位，不能按照民非注册；注册资金少；规模小；百分之百租房，场地受限的这类民办机构，只有在机构定位、决策与管理上多下功夫才能生存下去。二、调研中的发现和分析1、调研的发现本次调研中，我们发现一些机构在艰苦卓绝的服务运营中，创造了极具推广意义的服务方式和经验。例如：星星雨教育研究所以内容系统化、技巧专业化、形式规范化、标准国际化为目标，建立了与国际测评工具接轨的自闭症儿童家长培训模式，经过十余年的磨砺，不仅在北京，而且在全国几十个城市推广，还因而形成了60