第一七七届会议

执行局177EX/53临时议程项目53总干事关于落实第176EX/39号决定和外聘审计员有关教科文组织采购政策及其程序的建议的进展情况报告概要根据执行局第176EX/39号决定（外聘审计员关于雇用顾问促进教育部门调整所使用程序的报告）的要求，总干事现提供落实外聘审计员建议以及执行局第一七六届会议就此作出的决定的进展情况。本文件介绍了到目前为止总干事为落实关于内部监督和监测机制、会计长和行政干事的作用、综合培训与进修计划以及进一步依照《工作人员管理条例和细则》制定有关纪律措施的建议而采取的各项措施。已就教育部门调整的协调连贯性和总体效果，特别是对计划、工作人员和行政管理的影响提供了最新情况。建议作出的决定：第41段。巴黎，2007年8月31日原件：英文第一七七届会议177EX/53引言1.外聘审计员提交的176EX/39号文件分析了雇用顾问促进教育部门调整所使用的程序，提供了背景材料并作了一些建议。外聘审计员在执行局做口头介绍时，对这些建议还进行了更深入的阐述。总干事完全赞同外聘审计员的审计结果，立即采取措施，应对所提出的忧虑事项。176EX/INF.12号文件对这些措施做了介绍。2.根据第176EX/39号决定,执行局特别促请总干事根据联合国系统内的现行做法，就外聘审计员的建议采取进一步行动，以便：(a)加强内部管理机制，使其拥有严格的相关程序；(b)制定协助会计长确保各部门遵守这些程序并负说明义务的监督机制，包括监督超过授权范围的合同的具体机制，以保证遵守合同程序；(c)加强行政干事和会计长的作用，明确他们的汇报途径及其问责制，从而确保他们在履行内部财务监督责任方面独立于直接领导；(d)启动有关教科文组织行政条例以及有关合同和采购程序的综合培训与进修计划，该计划的对象为教科文组织的所有工作人员，特别是总部和总部外办事处与采购及合同程序相关的工作人员；(e)密切监督并在必要时向执行局报告教育部门调整的协调连贯性和总体效果，特别是对计划、工作人员和行政管理的影响；3.本文件不仅介绍了外聘审计员建议和第176EX/39号决定落实的进展情况，而且还概要介绍了为加强教科文组织内部管理系统和工作人员的财务行政能力所采取的措施。I.加强内部管理框架4.为了使理事机构及其它利益相关者合理确信教科文组织的活动开展是高效率、高成效的，现需要根据本组织活动所处的不断变化的环境对本组织的内部管理系统进行评估和调整。这样，考虑到教科文组织的政府间性质及其独特性，总干事充分认识到教科文组织的内部管理系统应该遵照专业会计师和审计机构所颁布的好的做法。177EX/53–Page2a)内部管理政策框架5.在此情况下，根据对内部监督办公室（IOS）的外部独立评估提出的建议并获得执行局第一七六届会议赞同（176EX/38）之后，已草拟了教科文组织内部管理政策框架，待完善后定稿。这个政策框架包括五个部分（监督环境、风险评估、监督活动、宣传与沟通和监测）并指出了它们在本组织所具有的实用意义。它还概括了本组织一些官员的主要职权、职责和责任。已公布的《权力下放与问责表》对这些方面作了进一步的阐述。6.该政策框架初稿将为修订《财务条例》打下基础，将推动执行局和大会在对教科文组织采用国际公共部门会计标准（IPSAS）的影响的认真研究结束之后进行审议。目前，联合国系统许多机构正在修改其财务条例和细则，以使其体现国际公共部门会计标准和良策在内部监督系统方面的要求。教科文组织修订《财务条例》与细则时将考虑联合国全系统这项修订工作取得的成果。b）风险管理政策7.内部监督办公室(IOS)已开始编写推动教科文组织风险管理的概念性文件和教育材料。在助理总干事集体办公会议就此讨论之后，将推出一套材料，包括风险管理方法和行动计划、政策、培训材料和指南。战略规划编制局（BSP）将作为联络单位，支持提出的这一方法，将风险管理纳入战略工作规划、计划监测和重视成果的管理。它还将成为教科文组织业务活动与管理等其它方面，如纳入绩效协议、EX/4和C/3的一个特点。II.建立监测机制8.有效的监测机制是内部综合管理系统五个组成部分之一，它可使各组织确定其有力的、适当的管理系统。通过不断监测，内部管理的不足可报告高级管理层采取补救行动，从而使理事机构和管理部门合理地确信总干事完全履行了《财务条例》第10条规定的实行适当的内部管理系统的职权。建立适当的内部管理系统是管理部门的职责，内部监督办公室（IOS）在监督其正常运作中应发挥重要作用，作出反馈并为其不断改进提出建议。为确保在内部管理系统进行适当的检查和平衡以及促进监督工作，将实行如下措施：•依照外聘审计员的建议，将重新在会计局设质量检查组（QCU）。总干事决心保证为质量检查组的工作人员职位提供足够的资金。这将得以建立有效的监督机177EX/53–Page3制，使会计长能够检查是否符合程序和问责制规定。该组的一项日常工作将是指出超过授权范围的合同，检查是否与合同的规定相符。•该组不受日常财务业务的约束，还将努力改进财务程序，简化和加强管理，采用侦查和预防性管理，减少可能出现的错误或舞弊，提高财务信息的质量。该组还将促进拟定财务政策，提供指导材料，并在必要时提供培训。•为了评估秘书处对各项财务（收入、支出、资产、债务等）的管理是否恰当，将采用一种有效的管理工具，即对良策制定基准。迄今已通过出版“合同财务管理简易指南”，弥补了存在的一些不足，如管理采购及合同财务规章框架的指导材料和《行政管理手册》规定太分散的问题。质量检查组将定期利用有效的管理应用程序，以更好的结构修改本组织的内部管理框架，对所取得的改进也将能进行跟踪。•已要求信息系统和电讯处（ADM/DIT）技术组加强对财务与预算系统的系统管理，对其它现有的管理措施加以补充。质量检查组将牵头提出具体功能要求，加紧财务应用管理和减少数据输入错误，确保财务报告的质量。•将发布财务执行情况的定期报告。按季度编制财务报表和定期就差旅和债务等一些项目报告管理情况，从而向高层管理人员提供有关本组织财务执行情况的信息。已考虑通过发布定期财务指标“仪表盘”，对提供给各部门助理总干事的有关信息加以补充，这个“仪表盘”将有助于他们了解其现有活动的管理现状。9.监督是管理部门（副总干事、主任、头头、管理人员等）的一个职能也是整个管理工作的组成部分。以下同样也是所有管理人员的责任：•说明并评估他们在自己具体的业务领域所面临的风险。•制定政策、计划、程序，尽量减少、减轻和（或）限制所指出的风险。•开展切实可行的管理工作，并保持高效率，同时努力不断加以改进。10.按照私人和公共部门好的管理做法，将要求各部门助理总干事和总部外办事处主任向总干事和会计长提供有关其内部业务活动管理现状的“陈述书”。一旦内部管理政策框架和风险管理政策完全在本组织实行起来，就将设立这个机制。177EX/53–Page4III.加强会计长和行政干事的作用并说明其报告方式11.外聘审计员的重要建议之一要求重申会计长在内部财务管理系统和在执行《财务条例》第10.1条d）款方面的作用。这项建议还强调加强行政干事（Aos）的独立性很重要，并主张他们向会计处提交注重功能的报告，以使他们作为《财务条例》和细则保护人的职业独立性受到保护。就此，执行局促请总干事“加强行政干事和会计长的作用，说明他们的汇报途径和说明义务，从而确保他们在履行内部财务监督责任方面独立于直接领导。”（第176EX/39号决定）。12．总干事已经审查了内部监督结构，以便解决外聘审计员和执行局关心的问题。a）会计局13．总干事认为，会计长的主要责任是确保教科文组织的内部财务监督制度符合标准，提前确定不足之处，并在整个组织采取纠正这些不足的行动。会计长可以履行应变监督责任，从现行管理中解脱出来。就内部监督和财务管理问题直接与总干事接触并与其磋商，将有助于加强内部监督制度。14．因此，总干事已经决定将会计处（行政管理部门/会计处）归并到本组织中央服务机构，改名为会计局（BOC）。鉴于此种情况与其它中央服务机构的情况是一样的，因此，该处处长将向总干事直接报告和向总干事办公室助理总干事报告行政方面的问题。会计长将继续参与各种高层管理部门的研究工作，包括总干事办公室成员和助理总干事办公会议，就那些具有资金利用影响的事项和内部财务监督问题提出适当的财务方面的建议。他还将作为促进秘书处与外聘审计员之间的关系的联络中心。15．会计局将继续行使其目前的所有职能，包括评估和收取会员国的捐款及周转基金垫款，管理投资和贷款，开展必要的银行业务和现金业务、安排付款、监督债务和资金的支付，包括与本组织的月工资和出差有关的资金的支付，保持本组织的账目与《财务条例》和适用会计标准相符，将其提交外聘审计员认定，并向各预算外财源提交财务报告。为此，会计局：•应用《财务条例和财务管理细则》并考虑对其进行的修订。•拟定并应用详细的财务程序，以确保进行有效的财务管理和内部财务监督。•向总干事提交定期财务报告和财务政策方面的建议。177EX/53–Page5•根据要求代表总干事出席委员会召开的财务问题会议。16．会计局将调整其内部职能结构，使其与总部和总部外办事处的业务活动挂钩，以确保其内部的工作人员和行政干事，通过标准化的财务来往账目监督和报告，以及在总部和总部外办事处协调一致地应用财务政策，提供全面的、既有效率又有效益的财务服务。b）行政管理官员17．财务与预算系统将第一线的财会责任基本上从会计局转到了各部门/总部外办事处，从而下放了财务管理工作。与来往账目有关的全部开支，已经开始在本组织各部门和总部外办事处的财务信息系统上操作并记录下来，不再需要会计局事先审查和批准。与此同时，由于以前的直接向各部门执行干事或有关总部外办事处主任报告的渠道，所以行政干事没有遵守本组织的《财务条例》和惯例所必需的相对独立性。一种既有效益又有效率的内部监督政策要求分清责任。因此，有必要继续坚持行政干事的业务不受领导干预的相对独立性。这样便可以使本组织能够制定和实行监督机制，确保充分遵守各种程序，并确保真正负起责任。18．总干事已经决定，总部、总部外办事处和教科文组织I类研究机构的所有行政干事（Aos），都有向会计长报告与内部财务监督有关的事项的职能渠道。目前的向助理总干事、中央服务机构和各局局长报告的业务渠道将保持下去。会计长可以对行政干事的招聘和业绩评估直接提出看法。会计长将向所有行政干事提供关于内部财务监督的战略、有关政策建议和培训，以及解决与其上级在对内部监督的解释上可能发生的冲突的指导方针…19．行政干事提交日常计划活动方面的财务报告。其次，部门/总部外办事处管理部门负责他们工作的内部监督环境。基于这些原因，行政干事及其小组将继续在网站上提供财务和行政方面的服务及支持。对用于编制行政干事职位的预算的现行方式将不做任何改变。20．将审查行政干事业务鉴定，以考虑这些改变，尤其是进一步发挥他们的内部监督作用和加强他们在行使这一重要责任时不受领导干预的独立性。c）预期的成果21．如上所述，明确报告渠道将有助于实现下列预期的成果：•通过更强有力的会计局管理的健全的内部监督机制，进一步对政策实施情况进行高质量的监督，减少业务风险。177EX/53–Page6•监测各部门/总部外办事处的财务绩效。•继续改进和简化财务程序以适应计划要求。•促进总部外和总部财务活动和责任之间的协同作用和一致性。•改进教科文组织在资助活动范围内的职业发展情况和流动性。22．总之，它将有助于确保理事机构对本组织的政绩一目了然。主要财务责任进行的这种重新安排和调整，为今后实施《国际公共部门会计标准》（IPSAS）奠定了一个良好的基础。IV.关于教科文组织行政条例和程序的综合培训与进修计划23．外聘审计员报告建议，所有官员均应较好地了解《行政手册》的各项规定。会计局正在与人力资源管理局（HRM）、预算局（BB）和总部外协调局（BFC）合作，为总部和总部外办事处的工作人员定期举办培训班。此外，为了响应执行局关于开展签订合同和采购工作的培训活动的号召，正在开展或已经开展了以下活动：a）