第八章_行政救济

第四编救济论第八章行政救济救济论第八章行政救济第九章行政复议第十章行政诉讼第十一章行政赔偿第一节行政救济基本理论一、行政救济的概念二、行政救济的特征三、行政救济的分类四、行政救济的原则第二节行政救济的途径一、行政救济途径的意义二、国外行政救济的途径三、我国行政救济的途径第一节行政救济基本理论一、行政救济的概念二、行政救济的特征三、行政救济的分类四、行政救济的原则一、行政救济的概念（一）救济的涵义（二）行政救济的涵义（三）行政救济制度的产生发展(一)救济的涵义“救济“一词的中文本意是帮助生活困难的人，可见救济是有一个需救济的理由的，即有人生活困难；从法学角度看，救济应是一种补救机制，应有一个需补救的前行为，这个行为是作为或不作为的行政行为。“救济”通常是指法律救济。即通过法律方式及其“类法律方式”对权利冲突的解决。救济在本质上是一种权利，即当实体权利受到侵害时从法律上获得自行解决或请求司法机关及其它机关给予解决的权利。救济途径就是指救济可以采取的方式，以让权利冲突或纠纷得以解决，实现合法权利并保证法定义务的履行。从一般意义上讲，救济途径大致可分为三种：私力救济是人类社会解决冲突，寻求利益保护的最为原始和最为简化的救济方式，是权利受到损害的一方凭借于一定的暴力或非暴力手段，使自己的某种权利得以实现或补偿，并使对方得到一定的制裁或惩罚；公力救济是通过诉讼、法院调解以及行政复议的方式来保障自己的权利；公助救济又称“类法律式”的救济，主要包括仲裁与调解两种形式，是介入私力救济与公力救济的中间形式。(二)行政救济是对行政权力侵犯公民权利给予补救的法律制度的总称。公民或社会组织因其合法权益受到国家行政机关的违法、不当行为、合法行为侵害时，依法向有关国家机关提出申诉或提起诉讼，要求纠正或给予补救的制度。行政救济制度是民主发展的产物，是保护公民合法权益，促进行政机关依法办事的重要制度。它使行政机关的管理活动在发生违法或不当行为以至损害公民权益时，能及时得到纠正和补救。目前，“行政救济”依然是一个学理概念，学术界亦并没有形成相对一致的观点：有的认为“行政救济主要是在行政机关行政行为违法造成公民权益侵害或不利影响的情况下（也有合法行政行为给公民权益造成损失的例外情形），通过一定的国家机关防止和排除其侵害，以保护和弥补公民的合法权益。”有的认为“行政救济是指有关国家机关依法审查行政行为是否合法、合理，并对违法或不当的行政予以消灭或变更的一种法律补救机制”。有的认为行行政救济有广义和狭义两种解释：广义的行政救济是指国家法律确定的、对因违法或不当行政行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害以及因合法行政行为造成损失时进行救济的法律制度的总和。在我国，广义的行政救济包括：行政监察制度、行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度、行政补偿制度、申诉制度以及揭发、检举和控告制度、信访制度等。狭义的行政救济则指从法律救济的本质特征角度予以确认的行政救济，包括了典型的行政复议、行政诉讼、行政赔偿；还包括了出现较晚的行政补偿。行政救济是法律救济的一种，是指国家机关通过解决行政争议，制止、矫正违法或不当的行政侵权行为，补偿合法行政行为造成的损失，从而使行政相对人的合法权益获得补救的法律制度。主持行政救济的国家机关包括：法院、行政机关和立法机关。公民向法院提出，并由法院给予救济的称司法救济，它通过行政诉讼实现。由行政机关主持解决的称行政救济，它通过行政诉愿或行政复议实现。世界上还有30多个国家实行议会督导专员救济，即公民向议会督导专员请求救济。很多国家是三种救济制度并存，如法国、英国。有些国家仅用前两种救济，如美国。此外，还有声明异议、请愿等请求救济的手段。（三）行政救济制度的产生发展行政救济制度是资产阶级革命时期的产物。在奴隶社会和封建社会，统治者主宰着臣民的生杀予夺大权，拥有至高无上的绝对权力，这种权力被神圣化，“国王不能为非”，“国家不会做错事”成为当时处理国家机构与公民之间关系的一条基本原则。资产阶级革命的胜利为行政救济制度的形成和发展创造了现实条件。英、法、美和德是较早建立行政救济制度的国家。早在14世纪英国就出现了行政诉讼和行政救济的萌芽，17世纪确立了现代行政诉讼和行政复议的萌芽。法国大革命前已经产生了行政复议和行政诉讼的萌芽，18～19世纪法国行政诉讼和行政复议法逐渐形成体系。美国和德国在17～20世纪初叶相继形成了各自的行政诉讼和行政复议体系。从17世纪70年代开始，法国和德国还逐渐形成了行政赔偿这一行政救济制度。第一次世界大战结束至今，随着国际交流的加强和民主运动的高涨，行政救济制度迅速由欧美发达国家走向世界其他地区。尤其是二战以后，不仅大量的资产阶级国家采纳了行政救济制度，许多新兴的社会主义国家也建立了各自的行政救济制度。从发展趋势看，行政救济制度有一个从行政诉讼、行政复议到行政赔偿、行政补偿的发展过程，除此之外，现在许多国家还采用了一些诸如申诉、请愿、苦情处理等多元化的救济手段。各国行政救济制度的渊源表现为多种形式：有的表现在国家根本法中，有的表现为单行、零散的行政法规中，有的则表现为制定统一法典。现在世界各国行政救济法制定统一法典已经成为一种世界潮流，德国、英国、美国、日本、奥地利、瑞士、韩国等国家都先后制定了统一的行政诉讼、行政复议或国家赔偿法。中国于1989年制定《行政诉讼法》，1994年制定《国家赔偿法》，1999年制定《行政复议法》，它们共同构成了我国的行政救济制度。在此之前，中国缺乏这方面的法律制度，只是有一些实际的做法，如通过司法或行政、党政系统，通过大规模的运动，处理对公民个人的不公正待遇，平反冤假错案，对于在历次政治运动中受到不公正待遇的给予平反昭雪，在本人的生活待遇、工作安排、子女工作、升学、就业方面给予照顾等。改革开放以来，中国行政救济法律制度的发展具有以下几个特点：第一，中国行政救济制度，在十年内走了发达国家在一百年甚至几百年内所走过的道路，《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》一步到齐；第二，我国行政救济制度选择了法典化的道路，符合世界发展的总趋势；第三，我国行政救济制度由行政诉讼、行政复议、国家赔偿、行政补偿以及在社会中广泛存在的信访制度组成，符合行政救济方式多元化的国际潮流。总之，由于中国行政救济制度广泛地借鉴了发达国家的相关制度的优点，结合中国的具体国情，因此，中国的行政救济制度具有“后发”的优势。二、行政救济的特征（一）行政救济是以行政争议的存在为前提。（二）行政救济的产生是因为行政相对人认为其合法权益受到了行政行为的侵害。（三）行政救济只能依相对人的申请而进行。（四）行政救济的目的是保护行政相对人的合法权益。（一）行政救济是以行政争议的存在为前提。行政救济是因行政机关实施与公民或社会组织的权益有关的行政行为引起的。实际上它是国家机关解决行政争议的制度。（二）行政救济的产生是因为行政相对人认为其合法权益受到了行政行为的侵害。在行政活动中，行政主体作出的行政行为侵害了行政相对人的合法权益，是引起行政救济的基本前提和根本原因。管理相对人认为这种行为损害其权益而提出申诉或提起诉讼后，尚需由法定的国家机关作出是否受到损害、应否纠正和补救的裁判。（三）行政救济只能依相对人的申请而进行。对行政争议实行不告不理的原则，行政相对人是救济程序的发动者。救济程序以行政相对人主动启动为主，以行政主体主动进行为辅。对于行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访等救济程序，应由行政相对人主动启动程序，而对行政补偿，行政机关在作出行政行为时，应就因自身行为而给行政相对人带来的不利影响一并予以处理，否则这个行政行为本身就是违法的，至少是不完善的。同时此特征也表明，行政救济如果只是“对违法或不当的行政予以消灭或变更的一种法律补救机制”的话，范围就太窄了。（四）行政救济的目的是保护行政相对人的合法权益。行政救济的目的和实质就在于通过矫正违法或不当的具体行政行为，对行政相对人受损害的合法权益进行补救，为行政相对人的合法权益提供法律保护。行政救济方式主要是撤销违法的行政决定，变更不当的行政决定，对已造成损害的公民或社会组织给予赔偿或恢复原状。行政救济与行政法制监督从监督与纠正行政机关的不当或违法行为来说，行政救济是行政法制监督的一部分。但行政救济实行不告不理原则，即必须由受损害的相对人提起，国家机关才予受理。因此，行政救济一般都是事后监督，与一般的行政法律监督不同。三、行政救济的分类从不同的角度对行政救济可以作出不同的分类。从被救济的行政行为来分：对违法行政行为的救济对失当行政行为的救济对合法行政行为的救济从行政救济的途径上分：司法途径的救济行政途径的救济其他法律途径的救济以救济的性质和存在的范围来分：行政内救济行政外救济从实现救济的方法上，可以将行政救济分为：通过行为获得的救济:是指通过行政机关主动的行为或通过当事人向有关机关争取的行为而获得的对违法或失当行政行为的补救；立法直接实现的救济:是指对行政机关违法或不当的行政行为，在立法上直接规定有利于相对人的结果的救济。比较典型的如《集会游行示威法》第9条规定：“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的二日前，将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可。”从救济的方式上，可以将行政救济分为:程序上的救济方式:是对违法或不当的行政行为本身给予补救，如撤销、变更、责令补正、责令履行等；实体上的救济方式:是指对行政行为所造成的结果而实施的救济，主要是对行政行为造成的后果给予补救，它以损害的实际发生为前提，其方式主要是赔偿和补偿，此外也可以有恢复原状，赔礼道歉等方式。四、行政救济的原则行政救济的原则是指设置和实施行政救济制度所应当遵循的准则。（一）有权利，必有救济原则（二）行政内救济优先原则（三）司法最终救济原则（四）救济途径与被救济行为相适应原则（一）有权利，必有救济原则一切行政行为都可能侵犯公民的权利，因此，对一切行政行为都应当设置相应的救济制度，而不应仅仅局限于违法行政行为侵犯公民权利的救济。行政救济从对象上分类，可以分为：对违法行政行为造成权利缺损的救济对失当行政行为造成权利缺损的救济对合法行政行为引起权利缺损的救济传统行政法所关注的主要是对违法行政行为造成权利缺损的救济，现代行政法则在不断完善对违法行政行为实施救济的基础上，日益关注对失当行政行为以及合法行政行为所造成权利缺损的救济。现代民主制国家所普遍实行的行政补偿制度即是对合法行政行为的救济，而针对失当行政行为亦出现新的法律救济途径。（二）行政内救济优先原则行政内救济优先原则是指与司法救济途径相比，行政内救济应当处于优先地位。对某一个行政争议，除法律另有规定的以外，相对人应当首先通过行政内救济途径加以解决；行政内救济途径不能解决或者当事人对行政内救济途径解决不满意的方可以向法院申请救济。行政内救济优先原则主要是基于现代行政管理的专业性和效率性要求而考虑的。按照国家权力之间的分工，对纠纷的解决权和救济权属于司法机关司法权的内容。但由于现代社会的发展，行政权力逐渐扩大，立法逐渐将一些司法裁决权赋予行政机关。即使是在严格实行三权分立原则的国家，立法上和理论上也尽量在保留司法对行政裁决权的最终控制和监督的前提下，逐渐地将对行政纠纷的裁决权和救济权交给行政机关。随着现代行政法的发展，世界各国越来越重视通过行政程序解决行政纠纷和实施行政救济。将行政内救济作为行政诉讼必经或者可能经过的诉前程序，已成为一种世界性经验。美国通过一系列判例确定的行政内救济优先原则，又包含三个相互关联的原则，即首先管辖权原则成熟原则穷尽行政救济原则“成熟”和“穷尽”是确定提起诉讼的适当时间的两个原则。它的目的是为了防止不必要和不适时地使司法干预行政活动。强调时机