第八章行政强制行为

第八章行政强制推荐阅读：全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：《中华人民共和国行政强制法》释义与案例，2012年版。乔晓阳主编：《中华人民共和国行政强制法解读》，中国法制出版社2011年版。【事例情形与问题引导】例一：甲骑自行车经过十字路口时，擅闯红灯被警察发现。警察令甲穿上黄马褂值勤，直到下一个违章者出现。甲在十字路口被迫值勤五小时。在这一事例中，警察令甲穿上黄马褂值勤属于一种什么性质的行为？是一种行政命令的行为，还是一种行政处罚行为或者行政强制行为？该行为是合法行为还是违法行为？例二：古魁花巨资所建的汽车配件商城号称西南最大、最好的汽车配件城，生意极好。2006年5月，因为此地要开发楼盘，成都市成华区国土局责令其限期搬迁。如果汽配城不自行搬迁，将被强制搬迁。他申请行政复议，复议结果还是维持强行拆除。政府按农村集体土地价给他补偿款，而如果按城市拆迁标准，他可以得到两亿多元的补偿款。为讨要补偿，两年来，古魁利用各种极端方式不断骚扰政府，最后不堪困扰的成华区政府作出一个在司法界堪称罕见的举措，即借给古魁10万元律师费，同时让法院免除了他上百万元的诉讼费，让古魁将区政府告上法庭。2009年1月5日，“古魁告官”一案在成都市成华区法院第二次开庭。这一次，成华区土地统一征用开发办公室（以下简称统征办）被追加为被告，成华区政府、成都市国土资源局成华分局等被一并告上法庭。古魁提出了巨额的拆迁补偿，并要求赔偿其全部经济损失（自2006年5月17日汽配城被强拆除其按每日22000元计算）。在这一案件中，除涉及补偿、赔偿和行政诉讼程序等问题外，结合本章的内容，可以探讨如下一些问题：责令限期拆迁，是一种什么性质的行为？强制搬迁是一种什么行为？由持有房屋拆迁许可证的单位实施的拆迁行为，是民事行为还是行政行为？强制拆迁是应由行政机关实施还是应由人民法院实施？在行政机关与人民法院之间，有无强制拆迁的权限划分？在它们之间应否有一种程序上的衔接和规则？某甲在驾车经过收费站时，撞坏了栏杆，收费站工作人员一方面拦下车辆；另一方面责令某甲赔偿损失。试问：拦下车辆的行为是否属于行政命令或者行政强制行为？责令赔偿损失行为是否属于行政命令行为？收费站是否有责令损害方予以赔偿的权力？一、行政强制的概念与特征（一）概念：即行政上的强制，是指行政主体为实现行政目的而对行政相对人采取强力方法的具体行政行为。《行政强制法》第2条规定，“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”（二）特征：最为明显特征在于措施（手段或方法）的“强制”性。1行政性2强制性3合乎目的性有同学提出以下问题“某区城管局以甲摆摊卖“麻辣烫”影响环境为由，将其从事经营的小推车等物品扣押，在扣押过程中，城管执法人员李某还将甲打伤”，请问，为什么扣押甲物品的行为不是行政强制执行措施呢？因为这是一个处理的惯常行为，是否可以认为这是由城管局做出的意思表示呢？如前所述，在法律称谓上，行政强制包括行政强制措施与行政强制执行两种，故我们一般不以“行政强制执行措施”来指称它们。从以下内容的学习可知，根据《行政强制法》第三章之规定，扣押是一种行政强制措施。在行政执法之中，扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施的，有时是作出行政处罚的前置性行政行为。城管执法人员对甲的物品扣押，当然应该认定为其所在的城管局作出的行政行为，而非某城管执法人员李某等人的个人行为，也绝非由城管局做出的意思表示。一般说来，民法上的意思表示在行政法学里大致能够对应的就是行政事实行为中的观念表示，如通知、通告之类的活动，这与城管局执法人员扣押甲物品之行为，相差甚远，不能推导为城管局的意思表示。二、行政强制的分类（一）行政强制措施1.概念与特点是指在诉讼法、复议法与赔偿法中列举的可以起诉、申请复议与请求赔偿的具体行政行为中，仅次于行政处罚执法力度的一种独立的具体行政行为。具体是指：行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。请见：2005年司考试题某县公安局因彭某拒绝交纳罚款，将彭某汽车扣押。一个月后，该局通知彭某将汽车领回，但该车在扣押期间被使用，因发生交通事故遭到部分损坏。下列哪些说法是正确的？A.某县公安局的扣车行为是一种行政强制措施B.某县公安局的扣车行为应当有法律、行政法规或者地方性法规的授权，否则构成违法C.某县公安局退回被扣的汽车即可视为对扣车行为违法性的确认D.某县公安局应满足彭某提出赔偿其汽车维修费、养路费和汽车停运期间的收入损失的要求解析本题考查行政强制措施。A项就是根据法律、法规规定，在此情形下对行政相对人的财产实施暂时性控制的措施，故是正确的；依法行政是行政法的一项基本原则，没有法律、法规授权，行政机关不得滥用权力对行政相对人采取行政强制措施，所以B项正确，C/D选项无法条依据，故不选。2.种类（1）限制公民人身自由的行政强制措施：①有法律根据的行政强制措施：留置盘问、传唤、管束或约束身体、扣留、强制隔离戒毒、收容教育、强制收治、“两指”；②事实上的行政强制措施（无法律依据）：谈话、办学习班、隔离审查、事实上的羁押等，司法实践中，对此类行为无法撤销，只能适用确认判决。（2）限制财产；流通的行政强制措施：①查封②扣押③冻结第22-28条第29-33条对此，《行政强制法》第9条：行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。推荐阅读：胡建淼：关于《行政强制法》意义上的“行政强制措施”之认定——对20种特殊行为世范属于“行政强制措施”的评判和甄别，载于《政治与法律》2013年第4期。3.设定第10条：行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。习题1请结合法律保留原则分析本法第10条上述的规定。分析该法条，如下：该条第一款是关于法律的设定权。行政强制措施涉及对公民的人身自由和财产权的限制，公民的人身权和财产权是宪法保护的公民权利，由全国人大及其常委会通过制定法律对公民的权利和自由作必要的限制，符合法治原则。根据本条的规定，行政强制措施由法律规定，法律可以设定各种行政强制措施。但是，法律也不能随意设定行政强制措施，要受两种如下制约：一是根据本法第五条的规定，设定行政强制应当适当，也就是要合理，能不设定的就不要设定。这种合理性的判断属于立法机关的裁定权；二是程序限制，就是起草时应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并进行必要性分析。通过公众参与和程序制约，使设定的行政强制措施处在合理的限度内。该条第二款是关于行政法规的设定权。对此，作了两点限制：一是尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，遵循法律优先原则，就是尚未制定法律，行政法规才可以规定；法律作了规定的，行政法规要与法律的规定一致，不能超出法律的规定。二是不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款和其他应当由法律规定的行政强制措施，这是恪守了法律保留原则。有些事项只能由法律规定，其他规范性文件包括行政法规都不能规定。限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款就是属于法律保留的事项。例如，《立法法》第九条、《商业银行法》第二十九条、第三十条和《邮政法》第五条分别对限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了规定，同时对其他规范性文件设定限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了限制。关于其他应当由法律规定的行政强制措施包括哪些，本条没有明确列举，根据《宪法》的规定，强制进入公民住宅和限制公民通信自由，应当由法律规定。在行政强制法立法过程中，对行政法规的设定权要不要进一步限制争议比较大，有的意见建议明确列举行政法规可以设定强制措施，不能概括授权。根据对现行行政法规的梳理，截止到2010年5月，在国务院制定的共600多件行政法规中，有90件规定了行政强制措施，其中50件没有法律依据，是行政法规创设的，创设的强制措施不仅限于本法第九条规定的查封、扣押。因此，本法没有对行政法规的设定权限明确界定。在遵循法律保留和法律优先的原则下，行政法规享有较大的设定权，至于还有哪些强制措施不能由行政法规设定，需要今后由其他单行法律再行厘清。本条第三款是关于地方性法规的设定权。根据本条的规定，地方性法规只能设定查封和扣押的行政强制措施。此为该条作了如下两点限制：一是尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务。尚未制定法律、行政法规就是该管理事项没有法律、行政法规规定，如果有法律、行政法规规定，地方性法规就不能设定行政强制措施。对于什么事地方性事务，有不同的理解，比较窄的理解是属于地方特有的、需要针对当地实际情况作出规定的事务，甚至不需要中央立法，比如城市养犬问题，燃放烟花爆竹问题等；比较宽的理解是在地方行政区域内的除法律、行政法规明确规定属于中央事权外地其他事务。二是地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施，不得设定其他行政强制措施。本条第四款是关于法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制措施。由于以前法律对没有对行政强制措施的设定权进行统一的规范，行政强制措施的设定比较乱，除了法律、法规设定了行政强制措施外，规章甚至规章以下其他规范性文件也设定行政强制措施。本法从保护公民、法人和其他组织权益的角度考虑，没有规定规章和规章以下的规范性文件可以设定行政强制措施。对此，在行政强制法立法过程中有不同意见，但大多数意见均认为权力不得自授，地方政府和国务院部门是执行机关，主要任务是贯彻落实法律、法规，不能给自己设定权力，因此，规章和规章以下规范性文件不能设定行政强制措施。习题2：分析题如下《行政强制法》第11条：法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。……根据《行政强制法》的上述规定，分析下列问题：（1）上述条文体现了行政法的哪一基本原则，并简述该项基本原则的含义。（2）如果某一法律已经设定了查封、扣押财物的行政强制措施，没有设定冻结存款的行政强制措施。根据该法律制定的行政法规又增加了一项冻结存款的行政强制措施，是否合法？请依据该原则的要求和上述条文作简要分析。答案：（1）体现了法律优先原则。含义：它要求一切行政活动都不得与法律相抵触。主要内容是：该原则中的“法律”指的是狭义的法律；行政活动的效力低于法律；行政活动只要消极地不与法律相抵触即可。（2）不合法。因为根据法律优位原则，行政法规不能与法律相抵触，《行政强制法》规定“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定”。因此，该行政法规扩大了行政强制措施的种类，是不合法的。如何解读本法第11条？该条规定：法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。本条是关于法律、行政法规、地方性法规设定行政强制措施的统一性的规定。1.法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规和地方性法规不得扩大。无论是法律还是法规，在设定行政强制措施时，应当明确在什么情况下，对什么人或者组织，采取哪种行政强制措施，不应概括授权。但是，由于我国地域辽阔，经济社会发展不平衡，各地情况千差万别，有时制定法律时不能规定得很详细、具体，只能作出原