欧盟对提供普遍经济利益服务进行补偿的行为适用欧盟国家援助规则

1欧盟委员会对提供普遍经济利益服务进行补偿的行为适用欧盟国家援助规则的通告（与欧洲经济区相关的文本）（2012/C8/02）1.通告的目的及内容1.普遍经济利益服务（SGEIs）不仅建立在欧盟共同价值基础之上，并且在促进欧盟社会及区域一体化的过程中起着重要的作用。欧盟及其成员国应在各自权限范围内，遵循相关原则及条件提供SGEIs，并确保其目的的实现。2.一些SGEIs可以由未受成员国政府提供的专项财政支持的国有企业或者私有企业1来提供。其他SGEIs则只有在相关政府机构给予企业财政补偿的情形下才可以提供。在缺少相关具体欧盟规则规定的情形下，成员国通常可以自由决定如何组织和补偿SGEIs。3.本通告的目的在于明确在欧盟国家援助规则适用于公共服务补偿过程中涉及到的相关基本概念。2因此，本通告主要关注欧盟国家援助规则中与公共服务补偿相关的规定。4.在发布本通告的同时，欧盟委员会还拟采用一个关于特定的SGEIs的“微量援助（deminimis)”条例去明晰几种不构成《欧盟运行条约》第107条意义上的“国家援助”的补偿行为3；同时发布了一项决定（Decision)4，将《欧盟运行条约》106条第2款项下构成国家援助的几种SGEIs补偿行为认定为与欧盟条约相协调的国家援助，并对它们翻译：张占江，上海财经大学法学院副教授；审校：韩伟，中国科学院大学博士后。译者注：本中文译文依据CommunicationfromtheCommissionontheapplicationoftheEuropeanUnionStateaidrulestocompensationgrantedfortheprovisionofservicesofgeneraleconomicinterest（2012/C8/02）。本文件同时出现“servicesofgeneraleconomicinterest”和“publicservices”两个术语，本译本分别译为“普遍经济利益服务（SGEIs）”、“公共服务”，两术语在文件中交替使用，未做区分。在本中文译本中注释采用连续编号。1根据《欧盟运行条约》第345条，欧盟两部条约对各成员国的财产所有权体系一视同仁。因此，欧盟竞争法不会因企业所有权是国有或私有给予区别对待。2详细内容可参见委员会关于欧盟法适用于国家援助、政府采购、普遍经济利益服务市场，特别是普遍经济利益社会服务市场的指引，SEC（2010）1545，2010年12月7日。3见该官方杂志第23页。4欧盟委员会2011年11月21日会发布关于补偿私营公共企业该种形式的国家援助适用《欧盟运行条约》第106条第二款的2012/21/EU号的决定(OJL7,11.1.2012,p.3)。2免除《欧盟运行条约》第108条第3款所规定的申报义务；以及一个框架文件（Framework)5，为决定中没有覆盖到的构成国家援助的公共服务补偿行为适用《欧盟运行条约》第106第2款设定了一些条件。5.本通告不影响欧盟法其他规则的适用，尤其不会影响《欧盟运行条约》以及行业部门立法中有关公共采购规则的适用。如果政府机构选择委托第三方提供公共服务，根据《欧盟运行条约》第49条到56条的规定，需要遵守欧盟法中的公共采购规定，相关公共采购的欧盟指令（2004年3月31日欧洲议会和欧洲理事会协调供水、能源、交通和邮政服务6等部门采购主体公共采购程序的2004/17/EC号指令；2004年3月31日欧洲议会和欧洲理事会授予公共项目合同、公共供给合同、公共服务合同的操作规范的2004/18/EC号指令7），以及相关行业部门立法8。同时，本通告还规定了一些公共采购指令全部或者部分不予适用的情形（例如，列举在2004/18/EC指令附件IIB中的服务优惠以及服务合同，其中包括不同类型的公共服务）。但授权行为必须符合条约中有关透明度、平等待遇、比例性原则9以及互相承认的规定。6.在本通告之外，欧盟委员会在2012/21/EC号决定以及委员会关于公共服务补偿的欧盟框架的通告（2011）等文件中，回应了在特定成员国内国家援助规则适用于SGEIs过程中产生的具体问题。同时在欧盟委员会的网站上，还有关于SGEIs的交互信息服务。107.本通告不影响欧洲法院相关判例的适用。2.国家援助概念相关的一般条款2.1企业及经济行为的概念5见该官方杂志第15页。6OJL134,30.4.2004,第1页。7OJL134,30.4.2004，第114页。8例如，2007年10月23日欧洲议会和欧洲理事会发布的关于通过铁路、公路提供公共客运服务，以及撤销(EEC)Nos1191/69和1107/70号欧洲理事会条例的(EC)1370/2007号条例(OJL315,3.12.2007,第1页)。9CaseC-324/98TelaustriaVerlagsGmbHandTelefonadressGmbHvTelekomAustriaAG[2000]ECRI-10745，第60段，以及欧盟委员会关于欧盟法律中合同补偿条款全部或部分不适用公共采购指令的解释通告(OJC179,1.8.2006，第2页)。10根据《欧盟运行条约》第107条第1款，国家援助规则通常仅适用于接受补偿的对象为“企业”的情形。适用国家援助规则的基本前提就是，提供SGEIs的实体为“企业”。2.1.1基本原则9.欧洲法院一贯将“企业”定义为从事经济行为的实体，而不论其法律地位以及资金来源11。一个具体的实体能否构成“企业”取决于其从事的活动的性质。该基本原则包括三层含义：其一，国内法中关于实体之法律地位的界定，对于其是否构成“企业”不具有决定性。例如，国内法界定为协会或者体育俱乐部的实体，也有可能根据《欧盟运行条约》第107条第1款的规定构成“企业”。构成“企业”的唯一标准就是是否从事经济行为。其二，国家援助规则的适用并不要求“企业”以盈利为目的。根据欧洲法院和普通法院的判例，不以盈利为目的的实体同样也能在市场上提供商品和服务。12在不提供公共服务的情形下，非盈利的商品和服务提供者完全不受国际援助规则的约束。其三，能否被界定为“企业”与其从事的具体活动的性质密切相关。一个同时从事经济和非经济行为的实体，当且仅当其从事经济行为时才被认定为“企业”。10.在适用国家援助规则时，两个法律上独立的实体有可能被认定为一个经济主体，该经济主体被视为“企业”。在此基础上，欧洲法院要考量两实体间存在的控股关系或者功能、经济和组织上的联系13。另一方面，一个实体不在市场上提供商品或服务，仅持有（提供公共服企业的）股份（甚至是对其控股），而该股权使其仅享有作为股东或者成员身11JoinedCasesC-180/98toC-184/98PavlovandOthers[2000]ECRI-6451.12JoinedCases209/78to215/78and218/78VanLandewyck[1980]ECR3125，第21段；CaseC-244/94FFSAandOthers[1995]ECRI-4013;CaseC-49/07MOTOE[2008]ECRI-4863，第27到28段。13CaseC-480/09PAceaElectrabelProduzioneSpAvCommission[2010]ECR第47到第55段；CaseC-222/04Ministerodellä'EconomiaedelleFinanzevCassadiRisparmiodiFirenzeSpAandOthers[2006]ECRI-289，第112段。4份带来的权利，并且所有权的权益仅限于分红收益，（那么）该实体也不构成企业14。11.欧洲法院一贯主张经济与非经济行为的区别在于，是否在市场上持续性地提供商品或者服务。12.是否存在提供公共服务的市场，取决于相关成员国如何提供这些服务。15欧盟国家援助规则仅仅适用于通过市场提供公共服务的情形。各个成员国经济环境不同，导致其国内对公共服务界定上的差异。而且，一国公共服务的界定也会随着政治选择和经济发展变化而变化。现今形势下的非经济行为可能在未来被界定为经济行为，同样，经济行为也可能变成非经济行为。13.在权力机构不允许外部主体提供特定服务（例如，如果该机构希望由内部提供服务）的情形下，并不能因此排除经济行为的存在。在这种情形下虽然市场是封闭的，但如果其他的主体愿意并且能够进入该市场并提供服务，那么就可以认定存在经济行为。更一般地说，一种服务即使是由内部提供，16也不影响将其界定为经济行为17。14.相关成员国国内政治、经济的特殊情况决定了经济性和非经济性服务的划分，因此不可能起草一份详尽列举所有经济行为的清单。这样的清单既不会产生真正的法律效力，也很难发挥作用。下文尝试明晰一些重要领域的区别。15.欧盟条约没有界定经济行为的相关规定，但从判例看，共同市场规则以及欧盟竞争法的适用是遵循不同标准的。1814CaseC-222/04Ministerodell'EconomiaedelleFinanzevCassadiRisparmiodiFirenzeSpAandOthers[2006]ECRI-289，第107到第118段和第125段。15JoinedCasesC-159/91andC-160/91PoucetandPistre[1993]ECRI-637.16参见AdvocateGeneralGeelhoed的观点，CaseC-295/05AsociaciónNacionaldeEmpresasForestales(Asemfo)vTransäformaciónAgrariaSA(Tragsa)andAdministracióndelEstado[2007]ECRI-2999，第110段到116段；2007年10月23日欧洲议会和欧洲理事会发布的轨道和公路提供的公共交通服务以及撤销欧洲理事会的(EEC)Nos1191/69和1107/70条例的（EC）No1370/2007号条例，OJL315,3.12.2007，第1页第5条第2款以及第6条第1款；由德国执行的委员会2011年2月23日关于莱茵-鲁尔运输协会的“蒙海姆市铁路”与“莱茵铁路”国家援助的C58/06(exNN98/05)的2011/501/EU号决定,OJL210,17.8.2011，第1页第208到209段。17无论哪种都与能否构成SGEIs无关；见3.2节。18CaseC-519/04PDavidMeca-MedinaandIgorMajcenvCommission[2006]ECRI-6991，第30到33段；CaseC-350/07KattnerStahlbau[2009]ECRI-1513，第66段，72，74and75；AdvocateGeneralPoiaresMaduro2005年11月10日在C-205/03PFENIN[2006]ECRI-6295案第50段到51段表达的观点。52.1.2公权力的行使16.根据欧洲法院的判例，如果政府行为是在行使公权力，19或者该权力机构在授权范围内代表政府做出的行为，20将不适用《欧盟运行条约》第107条。如果一个实体的相关经济行为是履行政府基本职能，或者其性质、目的及遵守的规则与政府基本职能有密切联系，那么该实体的行为可能就会被视为在行使公权力21。通常来说，除非相关成员国决定引入市场机制，那么，由政府机构做出的属于履行其基本职能的活动，不构成经济行为。此类行为列举如下：(a)军队行为或者警察行为；(b)空中安保导航及控制22；(c)海上交通管制及安全保障23；(d)污染监控24；(e)刑罚体制的运行25。2.1.3社会保障17.在社会保障领域的相关方案是否涉及经济行为，取决于方案设立和组织的方式。欧洲法院和普通法院对基于团结原则设立的方案和经济方案做出了区分。18.欧洲法院和普