公共管理学原理

行政管理0802班赵成伟1第一章公共管理概述第一节管理的基础知识一、管理的定义；二、管理的基本特征；三、管理的性质；四、管理沟通。第二节公共管理的逻辑起点——公共物品一、关于公共管理逻辑起点的争议1、逻辑起点逻辑起点是一种理论或一门学科的出发点，它是理论或学科体系中最基本、最抽象、最简单的范畴，由它能推演和引申出整个理论体系的逻辑主线、逻辑结构和逻辑终点。2、观点分歧①陈庆云认为，社会问题是公共管理的逻辑起点。②张庆东认为，公共管理研究的逻辑起点是公共问题。③汪辉勇认为，公共管理的逻辑起点应为公共利益。④王惠岩认为，公共事务是公共管理的起点。本教材持这种观点。⑤刘熙瑞并未明确提出，但从其著作来看，可判断他认为，公共利益、公共事务看作是公共管理的起点。⑥曾峻认为，公共物品是公共管理的逻辑起点。二、物品的类型竞争性有无排他性有私人物品俱乐部物品无公共资源公共物品判断物品类型的步骤：该物品的效用是否具有不可分割性否该物品是否具有排他性是私人物品是该物品的消费是否具有非竞争性？是该物品在技术上是否具有排他性？是排他的成本很高吗？共有资源否否否纯公共物品是俱乐部物品否行政管理0802班赵成伟2三、公共物品1、背景知识人们对公共物品的研究源于对公共性问题的讨论。最早关注这一问题的是英国哲学家、经济学家大卫·休谟。休谟注意到，某些对每个人都有益的事情，却难以由个人来完成，而只能通过集体行动来实现。亚当·斯密在《国富论》中论述君主和政府的义务时，比较详细地涉及了公共物品的类别、提供方式、资金来源和公平性等问题。对公共物品的系统研究开始于19世纪80年代的奥意财政学派。1954年，美国经济学家萨缪尔森发表的《公共支出的纯理论》一文首次使用了“公共物品”这个概念。2、公共物品的定义（萨缪尔森）与来自纯粹的私人物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。因此，存在着两种互补的方法以解决商品的什么、如何以及为谁的问题：由市场解决市场物品，由公共选择解决集体物品的问题。3、公共物品如由私人或市场提供，会出现什么问题？①搭便车现象。②缺乏规模效应。③仲裁和制裁。④交易成本。4、公共物品为什么可作为公共管理的逻辑起点？①公共物品蕴涵了公共管理的本质属性即公共性，这是它区别于私人经济组织的关键所在，它以公共权力机关为管理主体，以公共物品和公共事务为管理客体，以全体社会成员为服务对象，以公共利益为根本的出发点和归宿点。②公共物品可以不依赖其他概念、范畴、原理而相对的独立存在，而且从公共物品可以引申出所有的公共管理范畴如公共人事、公共组织、公共财政、政府法制、公共伦理、公共政策、政策实施等等。③公共物品包含的矛盾是整个公共管理运动、发展的内在动力和源泉，公共物品的非竞争性与非排他性所导致的私人机制失灵是公共管理发生的根本原因，而“公共”和“物品”之间的内在张力及由此决定的“公共”与“管理”的持续冲突也正是公共管理和公共管理学演化、发展的内在动力行政管理0802班赵成伟3物品自然物品社会物品公共物品纯粹的公共物品纯粹的公共事务公共利益政府组织行政管理准公共物品准公共事务团体利益社会组织公共事业管理公共管理学MPA纯粹的私人物品纯粹的私人事务私人利益企业组织工商管理企业管理学MBA管理学四、相关概念1、公共问题2、公共事务3、公共服务4、公共利益5、公共事业第三节公共管理的内涵相关术语：行政（学）；行政管理（学）；公共行政（学）；公共行政管理（学）。一、公共管理的内涵公共管理就是各类公共组织为保障和促进公共利益而提供公共物品和公共服务、管理公共事务以及公共组织自身事务的活动。行政管理0802班赵成伟4公共管理的主体政府组织政党组织社会组织政权机关准行政机关国有企业执政党参政党事业单位人民团体社区组织行业协会民间社团民办非企业组织二、公共管理与工商管理的区别1、管理的领域不同2、运用的资源不同3、运行机制和运作方式不同4、追求的价值目标不同5、绩效评价标准不同三、公共管理与公共行政的区别思考：“管理”与“行政”有何区别？在古汉语中：“行政”——掌握政治权力、推行政务等意思。“管理”——通过组织、指挥、控制等手段将资源协调起来以实现特定目的的活动。在英语中：“行政”——ad+ministrate，基本意思包括侍奉、伺候、服侍，与遵循指令相关，当事人没有多少自主决策的空间。“管理”——management源于拉丁文的manus，意指“用手操作”，后引申为“通过自己的行动控制事务的整个过程，并对此承担责任”。“管理”比“行政”更具主动性。1、产生的历史时期不同2、理论基础不同3、政府所起的作用以及实现政策目标的机制不同4、管理方式和手段不同四、公共管理的特征1、公共管理主体的多元化行政管理0802班赵成伟52、政府政策的公共化取向3、公共事务的社会化委托4、绩效目标与顾客服务导向思考:如何看待将“公民”比喻为“顾客”？五、公共管理社会化1、公共管理社会化的内涵所谓公共管理社会化，是指在社会管理和公共服务领域，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率、节约财政开支的目的。2、主要形式（1）民营化（2）放松规制（3）合同承包（4）公私合作（5）公共服务社区化六、民营化1、什么是民营化？民营化，是指政府利用市场或私人部门来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。2、民营化的利弊（1）利：降低成本；提高服务质量；增加选择机会；整合民间资源用于国家发展；示范效果。（2）弊：公共责任的漠视；特权与贪污；公共服务的不公正；投机取巧；管理问题3、民营化的类型委托授权：契约外包、特许权、补贴、抵用券、强制撤资：出售、赠与、清理结算替代：功能不足之替代、政府撤退之替代、放松管制之替代4、民营化的过程及管理树立民营化的坚定的政治决心；对全过程作出明确的责任分工；对民营化项目设定清晰的目标；选择合适的民营化形式；进行必要的立法改革；设定良好的民营化程序；聘用职业评估专家，评估待售资产和企业的价值；解除来自组织内部的阻力；克服来自公众的障碍；向公众普及民营化方面的知识。行政管理0802班赵成伟6第四节公共管理环境一、什么是公共管理环境？即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和。二、公共管理环境的特征1、广泛性2、复杂性3、差异性三、公共管理环境的主要内容1、生态环境2、文化环境3、政治环境4、经济环境公共管理环境决定、制约公共管理；公共管理利用和改造公共管理环境思考题：•1、如何理解公共管理的逻辑起点？•2、理解各种类型物品的特点。•3、公共物品为何可作为逻辑起点？•4、如何看待民营化？•5、公共管理与公共行政的区别？第二章公共管理学的发展一、公共性与工艺性：公共管理的双重价值1、公共性公共性是公共管理和公共组织的公共属性的简称，是它们区别于企业管理和私人组织的所有特性的集中概括。换言之，公共性是公共部门管理活动的最高价值，具有哲学和伦理学的意蕴，其他如法治、透明、民主、正义、责任等都是它的具体体现。2、工艺性工艺性指的是公共管理所具有的科学性、规律性、技术性、艺术性等属性。工艺性要求体现在：公共管理有章可循；公共管理要求真务实；公共管理具有美学价值；公共管理要积极学行政管理0802班赵成伟7习借鉴企业管理方法。3、公共性与工艺性结合的不同形态公共性弱强工艺性弱①②强③④二、A：没有“公共”的行政学1、斯坦因斯坦因从有机体论出发，把国家看作是在一定社会秩序下的人格主体，具有心理学意义上的意志和活动的对立性，具体表现为宪政与行政的关系。他认为，宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政给予行政秩序和限度，给予行政权力和设定，但宪政离不开行政，犹如意志的实现离不开行为一样；同时它也不能取代行政，犹如意志不等同于行为一样。2、布隆赤里布隆赤里把政治与行政的关系比喻为大脑与四肢的关系。指出政治是在重大而且带普遍性的事项上的国家活动，而行政则是国家在个别和细微事项上的活动；前者属于政治家的特殊活动范围，而后者则是技术性职员的事情。政治如果没有行政管理的辅助将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。三、PA1、主要观点：①政治与行政分离，决策与执行分离。②对一般管理原则的探求。③评价行政管理人员行为和衡量公共机构效果的最高标准是效率。④逻辑实证主义取向，坚持事实与价值分离。⑤官僚制是效率最高的组织形式，是组织机构的“理想类型”。⑥行政集权化体制。⑦职位与人员分离。⑧哲学基础。（信奉个人主义、实利主义和平等、喜爱和谐、相信都市生活的优越性、把科学技术当作进步的主要工具）2、三个争议政治—行政二分法（politics-administrationdichotomy）效率至上价值取向官僚制组织结构（1）政治—行政二分法反映了当时政府作用范围扩大形成的压力与政府部门管理水平落后之间的冲突。其次，反映出政党“分肥制”对政府人事和日常管理的严重干扰。最后，早期公共行政学者要求普通公务员中立，但从未放弃过对政治监督和行政制约的要求。（2）效率至上行政管理0802班赵成伟8第一，现实需要（所迫）。第二，技术主义氛围。（3）官僚制主要特征合理的分工。层级节制的权力体系。依照规程办事的运作机制。形成正规的决策文书。组织管理的非人格化。适应工作需要的专业培训机构。合理合法的人事行政制度。如何评价官僚制？官僚的作用一时无法被替代。官僚制之弊并不掩盖其精神实质。官僚制之弊是获取其收益必须支付的成本。处在不同发展阶段上的国家需对官僚制采取不同的态度。四、NPA：张扬行政的公共性代表人物：罗伯特·达尔；德怀特·沃尔多沃尔多第一个对公共行政学的前缀词“公共”的含义给予了关注并提出了公共行政与一般管理的区别。“新公共行政学”“明诺布鲁克视野”。1、新公共行政学的主要观点：①鼓吹社会公平与正义。②强调公私部门的差异。③主张政治行政联动。④探索官僚制的替代形式。⑤推进入世的学术研究。⑥整合事实与价值。2、影响：“黑堡宣言”新公共服务理论新公共管理。五、NPM：管理主义的复兴1、理论渊源：①公共行政学中得管理主义的传统；②20世纪70年代后嫁接进来的经济学传统。2、新公共管理学是公共行政学的继承和发展。继承：具有一脉相承性，在追求效率、淡化公私部门差异、积极借鉴企业管理方法、超意识形态等方面的取向是一致的。发展：发展体现了二者的不同：反官僚制；怀疑官僚道德和管理能力。3、新公共管理学的内容行政管理0802班赵成伟9（一）从内部管理来看，有三点：①主张采用私人部门的精神和方法改造公共部门。②轻过程重结果，提出结果导向、顾客导向口号，加强绩效管理和绩效评估。③突破等级森严僵化的官僚制，削减政府机构和人员，建设弹性化、参与式、分权型组织。（二）从外部管理来看，也有三点：①扩大私人部门和社会组织自主管理的空间。②公共服务的决策和执行分离。③建立公共和私人部门伙伴关系，全面发挥政府、市场、社会三方力量的作用，形成共同治理的格局。4、对新公共管理的批评①对管理主义的质疑。②对市场原教旨主义的质疑。③对理论基础的质疑。④对新公共管理连贯性的质疑。⑤对新公共管理的实际效果的质疑。⑥对新公共管理理论国际适用性的质疑。⑦对新公共管理“范式”的质疑。⑧对公共性价值的忽视。六、NPS代表人：珍妮特·V.丹哈特和罗伯特·B.丹哈特1、主要观点:服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵重视人，而不只是重视生产率2、新公共服务理论与新公共行政学在政治与行政关系、公共管理者角色定位、公民权、民主、公共利益、公共责任等方面是一致的或相似的。丹哈特夫妇也承认新公共行政学是他们的思想