OCDE-打击公共采购领域中串通投标之指导方针

11.介绍串通投标（或勾结投标）通常在以下情况下产生：采购方希望通过招标程序获得产品和服务，而为了提高价格或者降低提供给采购方的产品或服务的质量，本应互相竞争的企业进行秘密勾结。政府机构和私营机构通常依靠竞标过程获得更好的经济效益。采购方希望得到物美价廉的产品，因为这样的产品可以节省用于其它产品或服务的资源。只有企业诚实竞标（如：真诚且独立地确立相关条款和条件），竞标过程才能实现更低的价格、更好的质量以及创新的解决方案。串通投标对公共采购危害极大。1这种勾结占用招标方和纳税人的资源，打击公众对竞标的信任，破坏竞争市场的利益。在所有经合组织的成员国，串通投标都是一种非法行为。成员国可以按照相关的竞争法律法规对串通投标进行调查并给予处罚。此外，在一些成员国当中，串通投标也是犯罪行为。2.串通投标的常见形式串通投标有多种形式，但都旨在妨碍招标方（通常是国家和地方政府）以最低的价格获得相应的产品和服务。一般情况下，竞争对手在投标前就事先决定谁将在竞标中胜出。串通投标同谋的共同目标是增加中标总额，从而中标者可以获取更大的利润。串通投标计划通常包括分配机制，把通过串通投标获得的额外利润再分配给串通投标的参与者。例如，为了分配非法获得的高价中标，内定的最终中标者会将分包合同或者供应合同分配给那些同意不投标或者同意提交废标的参与者。长期存在的串通投标可能会运用更加复杂的手法在几个月甚至几年内指定合同中标者，监控并且分配串通投标所得的利润。串通投标可能还包括中标者向其他一个或多个同谋支付现金的情况。这种所谓补偿费有时也要支付给那些递交陪标（高价投标）的投标者。2尽管个人和公司可能会同意通过各种方式实施串通投标计划，但是他们通常会采用一个或几个常见的典型策略。这些策略之间并不相互排斥。举例来说，陪标可以用来配合轮换中标计划。而采购官员则可以通过这些策略的模式发现串通投标的存在，并揭露串通投标计划。陪标。陪标（也称为互补投标，礼节投标，象征投标或者标识性投标）是实施串通投标计划中最常见的方式。如果个人或公司投标时满足以下一项或多项条件，那么就可以被认定为陪标：（1）竞争对手同意提交高于指定中标者提交的价格，（2）竞争者提交根本不可能被接受的高价格，或（3）竞争对手提交的投标文件中包含招标方不可能接受的特殊条款。提交陪标旨在造成看似真正竞标的假象。1在经合组织国家，公共采购约占国内生产总值的15％。在许多非经合组织国家，这一数字甚至更高。见经合组织2007年采购贿赂、方法、参与者和反贿赂措施。2在大多数情况下，补偿费的支付需要通过为分包工程开立虚假发票。事实上，这种分包工程实际是不存在的，发票也是虚假的。有时候，也可以通过伪造咨询合同来支付补偿费。2放弃投标。放弃投标计划是指投标竞争者之间达成协议，其中一家或多家公司同意不投标或撤回之前递交的投标文件，以使指定的投标者中标。从本质上说，放弃投标意味着该公司放弃最终的竞标角逐。轮换中标。轮换中标计划是指串通投标的成员继续参与投标，但是他们同意轮流作为中标方（最低资格）。实施轮换中标计划的方式各不相同。比如，串通投标参与者可能从某一组合同中选择大概具有相等货币价值的合同分配给每一家参与者，或者按照串通投标参与者的公司规模分配相应的业务量。市场分配。串通投标参与者对市场进行瓜分，并同意针对某些客户或某些地区，不会参与竞争。例如，这些参与者可能分配特定的客户或者特定类型的客户给不同的公司，这样，在特定公司的潜在客户招标时，参与者不会提交投标（或者仅仅递交陪标）。同样，分配给其他公司的潜在客户进行招标时，以上这家公司也不可以递交具有竞争性的投标。3.容易产生串通投标的行业，产品和服务特点为了成功实施串通投标协议，串通投标参与者必须对执行协议达成共识，行动一致，监督其他公司是否遵守该协议，并建立相应机制以处罚违反串通投标协议的公司。虽然串通投标可能发生在任何一个行业，但是由于一些特定的行业特征和相关产品特征，有些行业更容易滋生串通投标。这些行业特征和相关产品特征可以促使某些公司达成串通投标。我们将在下文讨论串通投标的一些指标。当某些辅助因素存在时，串通投标的指标将更具意义。在这种情况下，采购代理机构一定要更加提高警惕。尽管各种各样的行业和产品特征都可以促成串通投标，但是，成功地实施串通投标并不需要具备所有的特征。行业中公司数目不多。如果行业内只有少数公司供应相应的产品或服务，那么串通投标就越有可能产生。卖家的数量越少，越有利于他们达成串通投标协议。很少或几乎没有新公司入市竞争。如果市场进入成本很高，进入市场很难或进入市场过程很慢，近期很少或几乎没有新公司会进入该市场，那么，该市场的企业则没有潜在竞争者带来的压力。这种市场壁垒有利于企业之间达成串通投标协议。市场条件。市场需求或供给的重大变化往往会破坏正在实施中的串通投标协议。持续和可预测的政府采购需求往往有利于串通投标的形成。同时，在经济动荡和市场变化期间，竞争者更容易达成串通投标以提高竞标价格，从而弥补由于经济动荡带来的损失。行业协会。行业协会3可以作为有利于竞争的合法机制，促使协会成员提高业务标准或服务标准，促进创新和竞争。相反，出于非法和反竞争的目的，这些行业协会也是公司高层会面的有力借口，掩盖其讨论并达成串通投标协议的方式方法。3行业或同业协会是由具有共同商业利益的个人和公司组成，他们联合起来促进达成其商业或行业目标。3重复招标。重复招标进行采购可以增加串通投标的机会。招标的周期次数有助于串通投标成员之间分配中标合同。此外，为了惩罚背叛串通计划的成员，卡特尔成员会竞标瓜分最初拟定分配给此成员的招标合同。因此，对于定期的重复产品或服务的招标合同，采购官员应该提高警惕并采取特别的方法来阻止串通投标。相同或简单的产品或服务。当个人或公司提供相同或非常相似的产品或服务时，这些公司之间很容易达成关于共同价格结构的协议。没有替代品，或者替代品很少。当几乎没有或者只有很少的优良替代产品或服务时，希望串通投标的个人或公司知道招标方基本没有其它的选择余地，或者说可选范围比较小，因此，提高价格的串通投标策略更有可能取得成功。几乎没有技术创新。如果产品或服务很少或根本没有创新，则有利于相关公司之间达成长期协议。4减少采购过程串通投标风险的清单针对促进公共采购领域中的有效竞争和减少串通投标的风险，采购部门可以采取多种措施。以下措施可供采购部门参考：1.在设计招标程序前要掌握全面信息对于符合招标方要求的产品和/或服务，在市场上广泛收集相关信息，同时也要收集这些产品的潜在供应商的信息，这样，采购官员可以更好地设计招标程序以获得最物美价廉的商品和/或服务。要尽早设立相关的内部专有信息库。了解目标市场的特点，关注近期可能影响招标竞争的行业活动或趋势。确定目标市场是否有可能产生串通投标4收集相关信息，了解潜在的供应商，及其产品、价格和成本。如果可能，将其报价与B2B5的采购价格进行对比。收集最近物价变化的信息。了解附近地区的产品价格以及有望成为替代产品的价格。收集过去招标中相同或相似产品的情况。与近期购买类似产品或服务的其他公共采购部门或客户进行沟通与合作，以提高对市场及其参与者的认识。如果聘用外部顾问协助，对价格或成本进行估价，请确保他们签署过保密协议。2.设计招标程序，最大限度地增加愿意真正参与竞标的投标人如果有足够数量诚信的投标人响应招标，积极参与竞标，就能增强有效竞争。例如，如果采购官员降低投标成本，建立参与投标的标准以合理限制竞争，并且允许其他地区或国家的企业参与竞标，或者尽量鼓励小企业参与竞标（尽管他们不能竞标整个招标合同），就会促使更多的企业参与投标。有些限制可能会减少合格的投标人数量，所以应避免那些不必要的限制。详细说明与采购合同的规模和内容相一致的最低要求。但是不要将那些妨碍参与投标最低要求的限制列入清单，例如对可能参与投标的企业规模，企业构成以及企业性质方面的限制。4见上“容易滋生串通投标的行业，产品和服务特征”5企业对企业（B2B）交易是一个常用术语，用来描述企业之间电子商务交易。5请注意，如果要求投标人提供高额现金担保，那么就可能限制了那些本来符合投标要求的小公司参与竞标。如果可能，担保金额只要能保证完成既定目标即可，没必要设立太高。如有可能，请尽量减少对外国公司参与竞标的限制。针对投标人的数量和类型，尽可能在招标进程中确定其是否具有相应资质，以避免那些具有资质的公司彼此达成串通投标协议，增加大量不可靠因素。避免资质审核与确定中标的时间间隔过长，因为时间过长很容易导致其达成串通投标。减少投标的筹备费用。这可以从如下几个方面着手：-在时间和产品方面，简化招标程序（例如，使用相同的申请表格，要求投标人提供同一类型的信息，等等）。6-通过将各招标方（即不同的采购项目）打包，以摊销备标的固定成本。-保存经官方批准的承包商名单，或者官方认证机构的证明。-给公司足够的时间备标、投标。例如，应考虑利用行业和专业期刊、网站或杂志提前发布管道工程的详细资料。-如果可行的话，可以使用电子投标系统。只要有可能，可以允许投标人对招标合同的部分项目进行竞标，或者进行组合投标，不一定非要对整个招标合同进行投标。7例如，可以将大规模的招标合同分出一些中小型企业可能感兴趣并适合的项目，供他们进行竞标。不要因为投标人在近期投标活动中没有中标就认为他们在以后的竞标活动中也不会中标，也不要立即在投标人名单中将其删除。应该灵活对待投标公司的数目。例如，如果开始要求五家投标公司进行投标，但是结果只收到三家公司的投标，那么，可以考虑是否能从这三家公司中选择出最具竞争力的中标者，而不一定要坚持重新招标，因为重新招标很可能还会缩减递交投标的企业，从而减少竞争。3.要求明确，避免可预见性起草规范和术语是公共采购周期中的一个阶段。在这个阶段，很容易产生偏差，滋生欺诈和腐败行为。规格/术语的起草应避免产生误解，明确、全面、不包含任何歧视。一般而言，规范和术语的起草应侧重于其性能表现，即，侧重于要实现的目标，而不是如何去实现该目标。这样，可以鼓励投标方提供创新的解决方案并使招标方获得更加物有所值的产品或服务。如何起草招标文件的6精简招标筹备程序不应该阻碍采购官员不断改善采购过程（选择程序，购买数量，时机等）。7采购官员也应该知道，如果错误地实行'分拆合同'（例如，以很容易预测的方式来分拆合同），则可能给合谋公司提供了更容易进行串通投标的机会。6要求将会影响到对招标文件感兴趣的供应商的数量和类型，从而影响评选中标方的过程。招标要求越明确，潜在的供应商就越容易理解，这样，他们就越有信心准备和递交投标文件。然而，要求明确不应和可预测性相混淆。可预见的采购计划和一成不变的购销数量很容易促使串通投标的形成。另一方面，如果价值相对较高，而且采购机会不多，则更有利于激发投标人参与竞争的动力。招标文件应尽可能明确招标要求。在招标文件发出之前，一定要仔细查看所要求的规范，以确保这些规范清晰易懂。尽量不要在确定中标方之后，供应商还有对重要条款再解释的空间。使用性能规范并陈述实际需求，而不仅提供产品描述。避免在刚开始制定合同规范时就进行招标：成功招标采购的关键是全面清晰地说明招标需求。除非不得已，招标机构很少会要求投标人对合同每一部分报出单价。如果招标数量已知的话，那么整个合同的价格就一目了然了。可能的话，在招标要求中应说明允许性能和要求类似的产品进行替代。如果可以供应替代产品或其他创新性的资源，串通投标就很难形成。避免合同条款的可预测性：可以考虑合并或分解合同使得招标的时间及规模各不相同。与其他公共采购部门一起进行联合采购招标。避免提供同等价值的合同。因为如果合同价值相等，竞争者之间很容易对合同进行分配。74.设计招标程序以有效地降低投标人之间的交流在设计招标过程中，采购官员应该了解能够促成串通投标的各种因素。采购的效率不仅取决于采纳何种招标模式，而且还取决于招标的设计及实施。健全的采购程序中，透明度的要求是必不可少的条件之一，同时还有助于打击腐败行为。投标者应共同遵守透明度的要求，以防止非法传播信息而促成串通投标。遗憾的