《上海市城市总体规划(2017—2035年)》的创新实践

94｜城乡规划2019年第1期获奖项目评析■中图分类号：TU984■文献标识码：A■DOI：10.12049/j.urp.201901011■文章编号：2096-3025（2019）01-0094-12《上海市城市总体规划（2017—2035年）》的创新实践上海市规划和自然资源局InnovativePracticeofShanghaiMasterPlan(2017-2035)2017年12月15日，国务院正式批复了《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）。这是改革开放以来，上海经国务院正式批准实施的第三轮城市总体规划，也是党的十九大以后国务院批复的第一个超大城市总规，具有重大影响力和引领示范作用。1规划背景上海陆域总面积6833平方公里，2016年底常住人口2419万，GDP总量2.7万亿，是中国城市人口规模和经济总量最大的城市。在上海城市发展的过程中，历版上海城市总体规划均对统筹协调社会经济、引领城市发展发挥了十分重要的作用。20世纪三四十年代，上海先后制定了《大上海计划》《大上海都市计划》等规划，开启了中国现代城市规划的先河。中华人民共和国成立后，1953年和1959年先后编制了两版城市总体规划，为上海城市发展奠定了基础。20世纪80年代，上海市编制了改革开放以来的第一个城市总体规划，有力地支撑了浦东的开发开放。20世纪90年代，小平同志南巡讲话之后，上海市着手编制面向新世纪的城市总体规划，2001年获得国务院批复，明确了“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的战略目标。2012年10月起，上海市开展了城市总体规划实施评估工作。2014年5月6日，上海市委、市政府召开了第六次规划土地工作会议，正式启动新总规编制工作。经过战略研究、纲要编制、最终成果编制三个阶段，又经过规划公示、市政府常务会议、市委常委会议、市委全会、市人大常委会审议等程序后，2017年1月6日，市政府将新总规《送审稿》上报国务院。5月26日，《送审稿》通过住建部主持召开的城市总体规划部际联席会议审查。2017年12月15日，国务院正式批复原则同意“上海2035”。2018年1月15日，上海市委、市政府召开全市实施动员大会，住房和城乡ShanghaiUrbanPlanningandNaturalResourcesBureauUrbanandRuralPlanning2019NO.1｜95《上海市城市总体规划（2017—2035年）》的创新实践建设部王蒙徽部长到会并作重要讲话，肯定了上海新一轮总体规划坚持党对规划工作的领导，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持人与自然和谐共生，是党的十九大召开之后国务院批复的第一个规划期至2035年的城市总体规划，为当前全国正在开展的新一版城市总体规划编制试点工作，起了重要的示范和表率作用。2指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，全面贯彻落实新时代中国特色社会主义的基本方略，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚决按照努力当好新时代改革开放排头兵、创新发展先行者的总要求，尊重城市发展规律，坚持以人民为中心，强化资源节约集约利用，着力探索高密度超大城市发展路径，推动上海城市健康可持续发展。3规划特色“上海2035”突出以城市总体规划转型引领城市发展转型，具体体现为以下八个方面。3.1规划定位：更加突出城市总体规划的引领力、管控力、号召力全面贯彻落实中央要求，充分借鉴国际城市经验，强化城市总体规划对城市发展战略的引领，增强总规内容的号召力，加强对下位规划的管控力和执行力，将“上海2035”明确定位为城市规划、建设和管理的法定依据，引领上海未来发展的行动纲领，实现“城市，让生活更美好”的战略蓝图，统筹协调各专项规划、实现“多规合一”的政策平台。3.2价值取向：更加突出以人民为中心的价值导向关注社会不同群体的多样化需求，将以人为本视作规划的灵魂。一是构建共同的目标愿景。将公众愿景的需求，反映到城市发展目标中，让所有在上海生活、工作、游玩的人，都能感受到安全感、归属感和幸福感；二是创造优美舒适的人居环境。以社区生活圈为基础，由下而上地激活城市生命力；三是提供公平多元的就业和创业机会。在保障基本公共服务基础上，注重提供国际化、个性化的服务，吸引各地人士来沪创新创业、生活休闲。3.3思维方式：由外延增长型规划思维，转变为内生发展型规划思维在资源环境紧约束的背景下，转变规划的思维方式。一是守住“人口、土地、生态、安全”四条底线。锁定全Fig.1EcologicalspaceplanningofShanghaiCity资料来源：《上海市城市总体规划(2017－2035年)》图1上海市域生态空间规划图水域铁路骨干路网省市界区界图例一类生态空间二类生态空间三类生态空间四类生态空间96｜城乡规划2019年第1期获奖项目评析市规划建设总用地，严格控制人口规模，确保生态用地只增不减，提高城市的应急响应和灾害恢复能力；二是提升存量土地资源效益。聚焦存量用地，积极探索渐进式、可持续的有机更新模式，加强土地立体、复合、集约利用；三是研究建立空间留白机制。坚持远近结合，为城市未来发展留足稀缺资源和战略空间（图1）。3.4规划视野：由市域范围，拓展到开放式的全球互联、区域协同发展视野进一步拓宽视野，从国家使命、全球定位、区域协调各方面来研究上海未来城市发展的战略框架。一是发挥区域引领作用，打造长三角城市群的核心城市；二是构建上海大都市圈，落实国务院批复要求，以都市圈承载国家战略要求；三是优化市域空间格局，以城镇圈作为空间组织和资源配置的基本单元，促进城乡一体化发展（图2）。3.5组织方式：由规划部门主导，转变为全社会共同参与以“开门做规划”为显著特点，形成最广泛的公众参与格局。一是形成高效的组织架构。成立了总规编制工作领导小组，成员由40个委办局和16个区共同组成。二是邀请多方参与规划编制。范围涵盖了国家部委、长三角地区政府；上海市人大、市政协、市区两级政府和各个部门；由15位具有广泛代表性的社会知名人士（市人大代表、政协委员）组成公众参与咨询团；约有2.67万市民关注和参与规划编制工作。三是建立专家决策咨询机制。邀请4位核心专家作为甲方技术代表，全程紧密参与，对重大问题进行技术把关。来自不同行业的30余位咨询专家参与总体规划成果和专题咨询。四是成立联合编制团队。由上海市规划院、同济规划院、中规院上海分院和上海市地调院4家单位组成，充分发挥团队合力。3.6逻辑框架：由条线并列、内容独立的逻辑框架，转变为由“目标（指标）—策略—机制”逻辑串联组成的有机整体建立和目标相对应的空间发展策略，有效保障规划目标的实现。一是构建多维度的目标体系。深化“卓越的全球城市”的总目标，形成“创新之城、生态之城、人文之城”三个分目标；二是形成与目标愿景相契合的指标体系。根据发展目标，对标国际水平，构建指标体系；三是提出空间支撑策略，突出对创新、人文、生态等发展目标和相应指标的应对举措（图3）。3.7技术方法：由相对传统单一的技术方法，转变为平台支撑、开放共享的技术方法借助现代网络信息技术，创新规划编制与管理的技术Fig.2SpatialschematicofShanghaiandthesurroundingcities资料来源：《上海市城市总体规划(2017－2035年)》图2上海和近沪地区空间示意图上海省会城市低级城市三省一市边界长三角城市群同城化都市圈上海市域水域铁路省、直辖市界图例UrbanandRuralPlanning2019NO.1｜97Fig.3LogicframeworkofShanghai2035资料来源：《上海市城市总体规划(2017－2035年)》图3“上海2035”逻辑框架图方法。一是拓展大数据研究方法。充分发挥现代网络信息技术智能化、便捷化的优势，更加直观、准确地掌握城市发展演变规律，判断发展趋势；二是鼓励众创众规。通过搭建线上线下的多样化平台，更广泛地吸取社会各界对规划的意见和建议；三是建设战略数据平台，统筹整合人口、经济、空间地理等基础数据，建立以空间落地为特色、服务上海市发展要求的数据平台。3.8成果内容：由规定性技术文件，转变为战略性空间政策落实国家总规改革工作要求，创新规划成果，使规划兼具城市发展战略引领、功能结构控制和城市治理的特征。一是在成果体系及形式上进行创新，既落实国家要求、强化规划引领，也对应地方政府事权、强化规划实施；二是成果内容转变为战略性空间政策，强化规划的实施政策和实施机制，使城市总体规划更可操作、可执行；三是以“方便公众为导向”转变成果表达形式。报告图文混排，文风简明扼要、通俗易懂，将专业技术内容转变为政策性文件表达。4主要内容“上海2035”体现发展趋势与上海实际相结合，实施国家战略与公众意愿相统一，探索高密度超大城市发展的新路径。4.1目标定位党中央、国务院已经明确了上海2020年的城市发展目标为“四个中心”和社会主义现代化国际大都市。“上海2035”以延续和提升2020年城市发展目标为基本思路，从国家战略、国际趋势和市民诉求三个方面，研究确定上海未来的城市发展目标。一是落实国家战略。党中央要求上海加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》明确提出“提升上海全球城市功能，按照打造世界级城市群核心城市的要求，加快提升上海核心竞争力和综合服务功能”，这些要求都要充分体现和认真落实。二是适应全球趋势。综合多个国际智库的评价指数和伦敦、纽约等城市的中长期规划，发现绿色、人文、创新和可持续发展等方面得到了更多关注。上海在各类全球经济联系度和影响力的排名中已经位于前列，但在宜居、环境、文化等方面的短板也非常明显，亟须改善提升（表1）。三是立足市民期待。公众愿景调查结果显示，市民大众对于上海建设“环境友好、经济发达、文化多元、安全《上海市城市总体规划（2017—2035年）》的创新实践构建开放紧凑的市域空间格局1.强化生态基底硬约束2.突出交通骨架引导作用3.构建“主城区—新城—新市镇乡村”的城乡体系4.完善公共活动中心体系明确空间发展策略1.以中央活动区提升中心城能级活2.以主城片区优化中心城周边地区功能3.以城镇圈促进城乡统筹发展4.以战略预留区应对重大功能需求严格空间分区管制1.锚固生态空间,划定生态保护红线2.优化农业空间,划定永久基本农田保护红线3.锁定城镇空间,划定城市开发边界4.保护文化战略资源,划定文化保护控制线分目标：更具活力的繁荣创新之城子目标1.提升全球城市核心功能2.建设更开放的国际枢纽门户3强化便捷高效的综合交通支撑4.营造更具吸引力的就业创业环境分目标：更可持续的韧性生态之城总目标：卓越的全球城市共建共治共享的规划实施保障子目标1.构建15分钟社区生活圈2.激发城市文化活力3.保护历史文化遗产4.彰显城乡风貌特色子目标1.应对全球气候变化2.全面提升生态品质3.显著改善环境质量4.完善城市安全保障目标体系发展模式空间支撑引领长三角世界级城市群1.突出上海区域引领责任2.推动上海和近沪地区功能网络一体化3统筹战略协同区共同发展实施保障空间规划体系1.总体规划2.单元规划3.详细规划4.行动规划政策法规体系1.法规、标准和规范2.重点领域政策支撑3.重点地区政策引导空间管理体系1.强化“三位体”的空间管控2优化管理机制3.加强区域合作规划维护体系1.全市统一的空间基础信息平台2规划“监测一评估一维护”机制3协同化、透明化的城市综合管理平台社会参与体系1.提高政府管理与服务水平2.发挥市场对资源配置的积极作用3.构建最广泛的公众参与格局底线约束人口规模土地资源生态环境安全保障内涵发展创新驱动城市更新提升品质城乡一体弹性适应多情景规划空间留白弹性布局动态调整分目标：更富魅力的幸福人文之城网络化、多中心的空间体系98｜城乡规划2019年第1期获奖项目评析综合以上因素，新一轮总规从城市性质和目标愿景两个角度对城市发展目标进行了表