02-当代中国的党政关系

第二章当代中国的党政关系南开大学政治学系教授朱光磊2003年3月在中国政治权力结构的各个要素中，中国共产党无疑居于最突出的地位。这种特殊的地位反映在政治权力结构的各个要素之间的关系上，必然形成这样一种格局——中国共产党与其它各个要素的关系，在这种关系体系中是一种最突出的关系，即突出的地位导致了突出的关系。第一节中国共产党在国家生活中的领导地位第二节“党政关系”一一中国最基本的政治关系第一节中国共产党在国家生活中的领导地位•一、中国共产党的执政方式•二、党的领导地位在其与国家政权关系中的体现一、中国共产党的执政方式•执政，就是执掌政权；执政党，就是执掌国家的行政权并组织政府的政党。•在不同的国家，执政的具体含义是不相同的：–在英国、日本等实行内阁制（或称议会制）的国家，执政是指一个政党或政党联盟通过选举并在议会占有半数以上的席位，并在此基础上组织内阁。–在美国等实行总统制的国家，立法机关与行政机关没有连带关系，总统与议会分别选举产生，执政党即为在总统选举中获胜的政党。总统所在的这个政党不一定同时是议会的多数党。但是，这两种类型的共性也是很明显的：•（l）执政党地位的合法性基础是普选；•（2）轮流执政，即执政党与政府的联系是暂时的；•（3）执政党的权力是有限的，即只局限于国家行政机关；•（4）执政党对政府的领导是间接的，双方在职能和载体上是分开的。中国共产党是中国“居于领导地位的执政党”，与西方国家执政党在执政方式上的主要区别有四：第一，从政治权力结构的横向关系看：•居于领导地位的执政党的“执政”是指掌握了立法、行政、司法、军队等全部国家权力，并通过强有力的政治网络对各类各级公有制企业、事业单位进行较全面的指导和监督。•而西方国家的“执政”只是指掌握了国家的行政权或还有一部分立法权。执政党对司法活动、军队的调动，对相当一部分立法活动的影响是通过政府的渠道实现的，而很难通过执政党本身的渠道。第二，从政治权力结构的纵向关系看：•居于领导地位的执政党的“执政”是指掌握了从国家的整体到国家的各个部分（在我国指从中央到地方）的全部国家权力。•而在西方的典型政治体制下，国家的执政党只是掌握了中央或联邦整体的行政权力，组织了中央或联邦的政府（内阁）；这些国家的各个地方的政府究竟由谁执政，取决于各个具体地方的选举结果，也就是国家的执政者不一定是这个国家每一个地方政府权力的执掌者。第三，从执掌国家权力方式看：•居于领导地位的执政党有条件在国家生活的各个方面进行比较直接的领导，包括政治领导，也包括组织领导和思想领导。•而在西方国家的条件下，执政党对国家生活的各个方面的领导，主要是以各种间接的方式进行的，比如通过在议会的多数地位影响立法，通过在政府中工作的党员等等。第四，从对执政党地位合法性的理解及相关政治措施的采取的角度看：•社会主义国家居于领导地位的执政党和西方国家的一般意义上的执政党都高度重视通过选举的形式使执政党地位得到公民的认可，但认识基础不同。–中国共产党的执政党地位是通过长期艰巨的武装斗争取得的，是中国人民的历史的选择。中国共产党认为，维护无产阶级政权的地位，是自己的历史使命。因此，她认为，在整个社会主义历史时期，党都要坚持四项基本原则，包括坚持对国家的领导权，不允许资产阶级政党来分享政权。–西方国家的各个政治派别，一般都按照资产阶级民主的原则，特别是政党理论中的“合法反对原则”来理解这个问题，强调执政党地位的所谓的竞争性，试图以多党“竞争”的形式来垄断政权。中国共产党的这种领导地位，具体表现为它对国家各方面事务的政治领导、组织领导和思想领导：•“政治领导”，是指党对国家法制和国家的路线、方针和政策的领导，即以马克思主义为指导，根据国家的历史和现实特点，制定正确的路线、方针、政策，以及国家的立法指导思想，并以此来指导国家的社会主义现代化建设以及各方面的工作。•“组织领导”，是指以党在各个历史时期的基本路线为依据，搞好国家的政权建设和有关机关、团体的组织建设，以党的名义向政府和有关机关、团体推荐重要干部。•“思想领导”，是指党特别重视思想教育工作、宣传理论工作在国家生活中的作用和精神文明建设，并加强对整个上层建筑和意识形态工作的领导。二、党的领导地位在其与国家政权关系中的体现•（－）党的组织与人大的关系•（二）党的组织和国家行政机关的关系•（三）党委、党组与国家机关的关系•（四）党的活动与政府财政的关系（－）党的组织与人大的关系•这一关系用一句话来表达就是，党对全国人民代表大会的工作实行政治领导，党又在由宪法和法律的范围内活动，其中关键是党的领导地位与作用。这一关系表现为：1.人民代表大会制度和人民代表大会本身，都是在中国共产党的领导下建立和完善起来的，是一种历史形成的权威。2.中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会和它的常务委员会中都占大多数，非中共人士也普遍拥护中国共产党。但是这里讲的是基础，不是简单的“多”的概念。3.党通过在立法程序中的有效活动，把自己的意志和政见转变为法律，通过法定程序建立能够体现党的主张的人大常委会组成人员班子。4.在各级人大开会期间，大会和各代表团成立受同级党委领导的临时党委，组织党员代表在会议中贯彻党的决定，团结非中共的人民代表完成大会预定的任务。5.在人大常委会中，建立以党员委员长（主任）和副委员长（副主任）为主体的人大常委会党组，讨论、决定人大如何通过适当的法律程序贯彻党的主张等重大问题。（二）党的组织和国家行政机关的关系•中共中央特别是中央政治局与国务院历来存在着密切的工作关系。–长期以来，一直存在着以中央政治局和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅的名义，党政两家合署重要文件或重要通知的现象。–到80年代中期以后，这种工作合作方式才日趋减少，而开始较为注意二者在工作程序上的适度分开。党中央和国务院发生政治联系的方式主要有这样几种类型：•①通过全国人民代表大会及其常务委员会这个中介，将党的主张转变为法律和具有法律约束力的决定，再由国务院具体执行、承办。•②在法律所允许的范围内，中共中央和国务院就某些较为具体的政治、政策或经济社会问题共同提出指导性的意见或做出决定。•③国务院在起草《政府工作报告》，编制规划、计划时，按惯例要征求中央政治局的意见，在提交人大审议之前，要取得中共中央政治局的原则同意和听取修正方面的意见。•④国务院组成人选由中共中央推荐后，由全国人大或它的常委会表决决定产生；国务院在决定副部长级干部时，按照组织程序，也要经过中共中央组织部审查。（三）党委、党组与国家机关的关系•同级党委与同级人大、“一府两院”、人民政协等，都不是组织上的领导和被领导的关系，它们之间的关系要依法行事。•但是，同级党委与同级人大常委会的党组，与“一府两院”和人民政协中的党组，则是领导和被领导的关系。•以中央、各级地方党委和同级国家机关中的党组的联系作为纽带，就把党的系统与国家权力系统联结为了一个有机体，起到既避免“党政不分”，又避免“二元结构”的作用。（四）党的活动与政府财政的关系–中国共产党在执掌政权之前，是有“党产”的。–但是，中国共产党取得全国胜利以后，考虑到党的特殊地位，如果与经贸活动结合，必然会形成一批享有特权的单位和部门，滋生腐败，也考虑到与民主党派的平衡，因为他们民主党派没有办“党产”的条件，中共中央决定不再经营“党产”，全部脱钩。–从那时起，中国共产党和各民主党派的经费，均由政府财政列支。第二节“党政关系”——中国最基本的政治关系•一、“党政关系”的概念及其在中国诸种政治关系中的特殊地位•二、“党政不分”：正在改革中的模式•三、目标：逐步建立规范化的“党政关系”一、“党政关系”的概念及其在中国诸种政治关系中的特殊地位•“党政关系”，是80年代中期以来，中国政治生活中的一个重要概念。–“党政关系”中的“党”，是一个专有概念，即中国共产党。–“党政关系”中的“政”则是一个有着多种含义的，在使用上相当广泛的概念，包含“政权”、“政府”、“政协”、“行政”、“政法”、担负一定“政治任务”的人民团体等多种含义。•“党”的概念的专有性，决定了“党政关系”是一种范围或者说界线都很清楚的政治关系，即是有关方面同中国共产党的关系；•“政”的概念的多重含义，又决定了“党政关系”不是一种单一的政治关系，而是一系列或者说是一组政治关系。目前，这一系列关系主要包括：•党和人大的关系；•党和国家行政机关的关系；•党和人民政协的关系；•党和国家司法机关的关系；•党和各人民团体的关系；•党和公有制企业事业单位的关系；•军队中党的组织和业务方面的关系；等。如何处理上述各种关系始终是其中的一个最基本的政治任务，是一条主线。•第一，中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着“党政关系”的因素。•第二，“党政关系”的特殊地位，在当代中国的政治权力结构中，得到了最充分的表现。•对于“党政关系”在中国政治生活中的这种特殊作用和特殊地位，中国的公众普遍有所体验和认识，只是我们从理论上研究不够罢了。•总而言之，着力认识“党政关系”，实际上是在寻求当代中国政府过程的要旨，是寻求解析这一过程的突破口。二、“党政不分”：正在改革中的模式•从建国到80年代初，中国共产党对国家生活的领导方式，总的来说，是党政不分，以党代政。•80年代以来，中共中央已经在有意识地引导着党的领导方式由“党政不分”向比较规范的方向转化。•党的十三大报告已经对这一态势作了总结和肯定。经济体制改革极大地推动了这一转化的进程，也很充分地暴露了“党政不分”的旧体制的弊病。“党政不分”、“以党代政”的弊病是很多的：•第一，重复决策，效率低下。同级党政领导班子，难免会就同一问题进行雷同的研究、决策，即“二重决策”。•第二，政出多门，容易导致内耗。党政双方的负责人愈是责任心强，工作能力强，愈容易发生人事冲突•第三，管理机构和干部队伍庞大。两套机构必然会产生两套人马。党政分开”主要应当体现在四个方面：•一是党政在职能上分开；•二是党组织不具体管理国家机关或人民团体的业务工作；•三是党的干部和国家公务员、人民团体的工作人员实行分类管理；•四，党的纪委集中力量管好党风党纪，不直接处理法律和政纪问题。三、目标：逐步建立规范化的“党政关系”•“党政分开”是针对“党政不分”提出来的，但这一概念，在逻辑上、文字上都并不严密，容易引起误解。•在现有的条件下，“党”和“政”是不可能截然分开的。“党”和“政”一旦分开，政党也就失去了存在的意义。•提出“党政分开”，实际上是中国走向党政关系规范化的开始。•当然，在实行初步“党政分开”的过程中，也出现了一些问题。•在处理党政关系中出现的不规范现象，以及某些地方和单位党政双方领导人的不团结问题，都不是“党政分开”造成的，更不是实行了“党政分开”后才出现的。•回到“一元化”的老路上去，是没有道理的，也是不可能的。有些先生提出的“建党于政”、“一龙治水”之类的主张，是不妥当的。比较典型的是关于“建党于政”的“改革思路”，其主要内容是：•第一，将党组织建立于政府及其所辖的企事业单位及村、街、社团中去，成为这些单位的领导核心，党政形成类似“同心圆”关系；•第二，以党组织为核心建立起行政委员会，党组织成员出任行政首长（全部或部分），如无特殊情况，党政一把手一肩挑；•第三，党组织成员一般不脱产，党委、支部一般是“有作为，无机构”；•第四，行政方面完全以行政首长名义进行；•第五，撤销原各级地方党委和政府党组；•第六，军事、行政系统以外的需要建立党组织的政治、社会系统，按“党建于政”的办法处理。•“建党于政”和历史上的“党的一元化领导”完全是一个思路，只不过把“政”包容于“党”，变成了把“党”包容于“政”。•党的干部是否兼任国家机关的重要领导职务，与“党”“政”之间是“合一”还是“分开”没有必然联系。•“党政合一”与“党政分开”的分水岭，是二者在职能上是否分开，而不是党政领导之间是否兼职。•作为国家领导体制改革过渡形式的“党政分开”，在实践过程中，确实有一些需要解决的问题。•“分开”是基础，没有分开就没有规范的余地可言。在当代中国实现“党政关系