第8章土地管理法律制度

第八章土地管理法律制度§8.1土地管理法律制度概述一、土地管理立法现状土地资源的特点：（1）不能增加性；（2）永久性；（3）稀缺性。马克思说过“土地是一切生产和一切生活的源泉”。是人们赖依生存繁衍的基础，是最最短缺的资源。人类社会发展史可以说是为土地而战的历史。人们之间的土地纠纷也是最严重的纠纷。是各国都十分重视土地立法管理。在我国，关于土地的立法，历朝历代都十分重视。解放后颁布的第一个重要法律就是土地改革法。宪法中有关于土地的专门规定。现在我国不但有专门的《土地管理法》、《农村土地承包法》、《城市房地产管理法》，还有许多与这些法律配套实施的条例，以及规章和文件。目前是，法律不少，但执行情况不好。二、土地管理基本制度（一）土地公有制度中华人民共和国境内的所有土地实行土地社会主义公有制，即全民所有和集体所有制。在中华人民共和国境内没有任何一块土地是属于个人所有的。全民所有即国家所有，由国务院代表国家行使所有权。集体所有即为农民集体所有，所有主体为村集体经济组织，即行政村，不是乡、组。村相当于原来的大队，村相当于小队。国家禁止土地所有权转让，但国家允许土地使用权转让。现在是这样的。1、国家所有的土地范围：（1）城市市区土地；（2）农村和城市郊区中被依法没收、征收、征购为国有的土地；（3）国家依法征用的土地；（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂和其他土地；（5）农村集体经济组织全部成员已转为城镇居民，原属该组织的土地；（6）农民成建制地集体迁移后，原属该集体的土地。2、集体所有的土地除国家所有的土地之外的土地。具体到一个农村集体组织的土地，为依照50年颁布的土改法分配给该组织成员的土地和《六十条》确定为村民集体所有的土地。（二）严格保护耕地制度十分珍惜地、合理地利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。这体现在对征用耕地的审批政府的级别高和审批程序严及特别保护制度。1实行“占多少，垦多少”的原则非农业建设占用多少耕地，由占地单位开垦多少与被占用耕地质量相当的耕地。没有开垦条件的要交纳开垦费，由批准占地的政府开垦。2由国务院和省级政府批准土地的征用土地法45条规定，国务院与省级政府批准征用土地的范围分别为：（1）国务院A、基本农田；B、基本农田以外的耕地超过35公顷的；C、其他土地超过70公顷的。（2）省级政府除国务院批准征用土地外的土地征用，并报国务院备案。3征用农用地先行办理农用地转用审批具体审批为：（1）省级政府批准的道路、管线和大型基础设施建设项目及国务院批准的建设项目，涉及农用地转为建设用地的，耕地转用由国务院批准；（2）土地利用总体规划确定的城市和集镇、村庄建设用地范围内的农用地转为建设用地，由批准总体规划的机关审批；（3）其他的涉及农用地转为建设用地的，由省级政府批准。（三）有偿有限期使用国有土地制度1、有偿使用国有土地根据土地管理法的规定，除了国家法律规定以划拨的方式取得土地使用权的以外，任何建设单位取得国有土地使用权，都要支付土地使用权出让金。划拨取得土地使用权的范围：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。2有偿使用国有土地的最长期限（1）居住用地70年；（2）工业用地50年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年；（四）实行土地用途管理制度国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。二、土地利用总体规划为了促进国民经济和社会的持续发展，满足国土整治和资源环境保护的要求，根据土地的供给能力及各项建设对土地的需求，合理利用土地资源，各级政府要对辖区内的土地利用作出总体规划。这是法律的要求。（一）总体规划的编制1.规划体系规划有纵向和横向之分：（1）纵向土地利用总体规划，按纵向划分为：全国土地利用总体规划；省域土地利用总体规划；市域土地利用总体规划；县域土地利用总体规划；乡土地利用总体规划。（2）横向同一级政府编制的土地利用总体规划，按规划期限长短分为：15年期的土地利用总体规划；5年期用地总体规划；1年期年度用地规划。2总体规划编制主体根据土地管理法的规定，从乡一级政府到国务院各级政府都要编制本辖区内的土地利用总体规划。国务院编制全国的土地利用总体规划，省政府编制全省的土地利用规划。即各级土地利用总体规划的主体为各级政府。3各级总体规划的关系上一级总体规划是编制下一级总体规划的依据，下一级总体规划中建设用地总量不得超过上一级总体规划中确定的建设用地控制指标，而耕地保有量不得低于上一级总体规划确定的控制指标。4总体规划的编制原则（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）提高土地利用率；（3）统筹安排各类、各区域用地；（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。5、总体规划的审批总体规划实行分级审批。各级总体规划的审批权限为：（1）省级总体规划由国务院批准；（2）省政府所在地的市，人口在100万以上的市和国务院指定的城市，其总体规划经省政府审查同意后，报国务院批准；（3）其他市、县级土地利用总体规划由省政府批准；（4）乡级土地利用总体规划可由省政府授权的市、地区政府批准。§8.2建设用地一、基本要求1、使用国有土地任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。国有土地包括国家所有土地和国家已征用的原属于农民集体所有的土地。建设不能征用还未依法办理转为建设用地的农民集体土地。2先办理农用地转为建设用地审批建设用地涉及农用地的，须先办理农用地转为建设用地的手续。办理转用手续由政府办理。在办理农用地转为建设用地手续时，要提交“农用地转用方案”，“补充耕地方案”，“征用土地方案”。这些方案由市、县级政府拟定，报有批准权的上级政府，先由政府土地管理部门进行审查，然后再由政府批准。3建设用地要符合年度计划建设用地涉及农用地转为建设用地的，除了要符合建设用地的总体规划，还要符合土地利用年度计划，即要符合土地利用年度计划确定的农用地转用指标。且指标不得提前使用。二、建设用地申请（一）城市建设用地范围内的建设用地申请建设项目用地需占用土地利用总体规划所确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按以下程序申请办理：1、建设项目用地预审申请建设单位在项目建议书被批准后，持有关文件向土地管理当局提交建设项目用地预申请。符合条件的，土地管理部门出具建设用地预审报告。建设用地预审报告是建设项目可行性研究报告报批必须附具的附件，没有则不会审批下来。申请预审报告须附具的文件有：（1）预审申请书；（2）项目建设批复文件；（3）选址意见书；（4）可行性研究报告（需含有土地利用一章等）；（5）地质灾害危险性评估报告（在地质灾害易发区内建设）；主管部门收到申请后，经审查符合规定的，向建设单位出具建设项目用地预审报告。审查的内容：（1）选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；是否符合国家供地政策；（2）选址是否符合地质灾害防止规划；（3）占用耕地的，补充耕地资金是否落实，计划费用是否合理。2建设用地正式申请建设单位提出正式申请时，应持建设项目建设批准文件，向土地行政管理部门提出申请，经审查合格，由土地管理部门拟定供地方案，报有审批权的政府批准。3颁发建设用地使用权证书土地管理行政部门拟定的供地方案，经有批准权的政府审查批准后，由该级政府向建设单位颁发建设用地使用权证书。如属于有偿使用土地，要先由土地行政管理部门与建设单位签订国有土地有偿使用合同，如属于划拨使用土地，先由土地管理部门核发“国有土地划拨决定书”。4、申请土地登记建设单位是通过招标、拍卖、挂牌方式取得国有建设用地使用权的，在与县级政府土地行政主管部门签订了土地有偿使用合同后，须到土地行政主管部门办理土地登记。登记是取得土地使用权的一个必须经过的程序环节，这是法律的规定。三、城市建设用地范围以外的土地申请能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设，往往涉及城市建设用地范围以外的土地。这些建设用地的申请与城市建设用地范围以内的用地申请差不多，都是先提出建设用地预审申请，然后再提出正式的用地申请，批准后由政府颁发建设用地批准书，最后办理土地使用登记。所不同的是，由于使用的土地为农用地，所以涉及到要由县级政府土地行政管理部门先对建设单位提出的申请进行审查，合格的由其拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，这些方案经审查批准后，由政府向建设单位颁发建设用地批准书。§8.3国有土地使用权的流转任何单位与个人进行工程项目建设使用国有土地的，都必须依法取得土地使用权，由所在地的县级政府核发国有土地使用权证书，取得合法使用国有土地的权利。国有土地使用权的流转方式。一、无偿划拨改革开放之前，工程项目建设用地都是采取无偿划拨的方式。80年代以后，特别是土地法颁布以后，工程项目建设使用国有土地的，一般都需要支付一定的费用。但到目前为止，根据土地管理法的规定，某些特定的工程项目建设仍以无偿划拨的方式使用国有土地。这些建设项目有：1国家机关用地和军事用地；2城市基础设施用地和公益事业用地；3国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；4法律、行政法规规定的其他用地。采取划拨方式取得国有土地使用权须经县级以上的人民政府批准。还可以要求土地使用者缴纳补偿、安置等费用。划拨没有使用期限的限制。二、出让除了上面所说的以划拨方式取得土地使用权，现在绝大多数的单位和个人都是以出让的方式取得工程项目建设用地的土地使用权。出让行为是国家土地法律法规规范的主要对象。（一）出让的含义《房地产管理法》第七条对国有土地使用权出让给出的定义是：“指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。这里国家就是指政府。（二）出让的特征1出让主体的特定性土地使用权出让主体只能是国家，具体实施由县级以上政府的土地行政主管部门组织实施。而受让方则是不特定的企业单位、其他组织和个人。2使用有偿性支付土地出让金是取得土地使用权的条件，土地的受让者，未按出让合同约定支付出让金的，土地使用权出让方可单方解除合同，并可以请求支付违约赔偿。3使用期限有限性以出让方式取得土地使用权，其使用权期限：（1）居住用地70年（2）工业用地50年（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年（4）商业、旅游、娱乐用地40年（5）综合或其他用地50年（三）出让的方式国家向建设单位出让土地使用权的方式，根据《房地产管理法》第12条规定：有招标、拍卖、挂牌和协议四种方式。相关的法律对各种方式的实施都作了具体规定。1招标与拍卖招标与拍卖都是以竞争的方式出让国有土地使用权，这是国有土地使用权出让最为重要的方式，也是中央与国务院三令五申采取的方式，国土资源部在2002年5月专门出台了《招标、拍卖和挂牌出让国有土地使用权规定》，以加强国有土地出让管理。规定的内容有：（1）招标拍卖适用范围：①商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地；②前款以外的同一宗地有两个以上意向用地者。（2）招标、拍卖公告①出让人至少应在投标、拍卖开始之日前20日发布公告；②公告内容应包括出让宗地位置、面积、使用年限、用途、规划设计要求；（3）投标人、竞买人不足3人或竞买最高价未达到控制底价时，终止招标与拍卖。2协议出让国土资源部2003年6月颁布21号令《协议出让国有土地使用权规定》，对协议出让国有土地使用权进行了规定。规定的主要内容有：（1）协议出让范围①使用权出让计划公布后，同一地块只有一个意向用地者；②非招标拍卖用地范围。（2）协议出让要确定出让底价，且须经有批准权的上级政府批准，协议书出让金低于规定的最低价不得出让。（3）最低出让金确定①新增建设用地的土地有偿使用费、征地补偿费和有关税费之和；②出让地块所在地段级别基准地价的70%。（4）土地使用权