招投标活动中涉及的行政程序讲座

印行政程序法律制度江苏省政府法制办公室党组书记、主任高建新“在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。”——马克思[前言]依法治国，简单地说，就是依照法律治理国家。一切社会主体的一切行为都要以法律为最高权威。从法律的内容方面划分，法律可分为实体法和程序法。依法行政有六项基本原则和要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。合法行政是最底线的要求。合法，包括实体合法和程序合法。“法律是人类最伟大的发明。别的发明让人类学会驾驭自然，而法律的发明则让人类学会如何驾驭自己”。——法国著名思想家卢梭这里说的驾驭手段，主要就是程序制度。2013年1月，习近平同志在中纪委二次全会上发表讲话，强调要“把权力关进制度的笼子里。”[前言]这里说的制度，主要就是程序制度。[前言]人类千万年的历史，最珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，也不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的约束，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们约束起来，才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。——乔治·布什这个笼子是什么？就是制度，就是程序。因为：正是程序决定了法治和随心所欲或者反复无常的人治之间的基本差异。——［美］威廉·道格拉斯正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式得到实现。——［英］丹宁勋爵[前言]实体不公只是个案正义的泯灭，而程序不公则是制度正义的丧失。实体错误好比是把一个东西的重量称错了，其结果也只是一错；而程序错误则好比是秤杆上的定盘星定错了，其结果必然是一错再错。■行政程序制度已经成为现代行政法的一个核心内容。■行政程序发达与否，是衡量一个国家行政法治程度的重要标志。程序实体目录国内外行政程序法律制度的发展︽江苏省行政程序规定︾主要内容第三部分第二部分第一部分行政程序法律制度概述壹行政程序法律制度概述（一）行政程序的概念和功能（二）行政程序的基本原则和基本制度壹行政程序法律制度概述（一）行政程序的概念和功能1、概念行政程序：由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序所构成的行为过程。步骤：完成某一行政程序的若干必经阶段。方式：实施某一行政行为的方法和形式。顺序：完成某一行政程序在步骤上必须遵循的先后次序。时间：完成某一行政行为及其每一个步骤在时间上的限制。壹行政程序法律制度概述（一）行政程序的概念和功能2、功能（1）实现普遍平等和公平公正程序公正直接决定着实体公正。（2）限制行政权力的恣意行使现代法治的核心理念就是有限政府，国家权力必须受到法律有效的控制。把权力关进制度的笼子里。对权力的控制包括实体控制和程序控制。程序甚至比实体还重要。壹行政程序法律制度概述（一）行政程序的概念和功能2、功能（3）增强行政过程的可接受性完善程序要件并被严格遵守，结果必定是合理的，因为大家同意了程序，也就已经接受了最终结果。——罗尔斯行政决定不可能实现皆大欢喜的效果，但程序的满足至少可以使决定容易被遭受不利后果者接受。（4）提高行政效率在程序法上规定一些限制，当然是对行政机关的活动制造了一些障碍。看起来是妨碍行政效率，实际上自然公正原则防止行政机关的专横行为，可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度提高行政效率。——王名扬壹行政程序法律制度概述（一）行政程序的概念和功能（二）行政程序的基本原则和基本制度壹行政程序法律制度概述（二）行政程序的基本原则和基本制度1、行政程序的基本原则（1）合法原则（第3条）行政机关应当根据法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序行使行政职权。（2）公开原则（第4条）除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私以及危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的外，行政机关应当公开其行政行为，包括依据公开、程序公开和结果公开。公开原则是行政程序法的生命。阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。壹行政程序法律制度概述（二）行政程序的基本原则和基本制度1、行政程序的基本原则（3）公正公平原则（第5条）行政机关应当公正行使行政职权，平等对待公民、法人和其他组织。行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采取多种措施和手段实现行政目的的，应当选择最有利于保护公民、法人和其他组织合法权益的措施和手段。（4）参与原则（第6条）公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议。行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件，采纳其合法、合理的意见和建议。（管理→治理）壹行政程序法律制度概述（二）行政程序的基本原则和基本制度1、行政程序的基本原则（5）信赖保护原则（第7条）公民、法人和其他组织因行政行为取得的正当权益受法律保护。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组织因此遭受的财产损失依法予以补偿。（6）效率原则（第8条）行政效率是行政权的生命。行政机关行使行政职权，应当遵守法定期限或者承诺期限，积极履行法定职责，为公民、法人和其他组织提供高效、优质服务。壹行政程序法律制度概述（3）行政听证制度（第54条）行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，相对人表达意见、提供证据、进行质证以及行政主体听取意见、接纳证据并相应作出决定。正式听证和非正式听证（二）行政程序的基本原则和基本制度2、行政程序的基本制度（1）告知制度（第46条）行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应当及时告知相关的事实、理由、依据、法定权利和义务。（2）说明理由制度（第61条）行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须说明决定的理由。壹行政程序法律制度概述（二）行政程序的基本原则和基本制度2、行政程序的基本制度（4）回避制度（第18条）行政机关工作人员在行使职权过程中，因其与处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求，有权机关依法终止其职务的行使并由他人代理。（5）案卷制度（第53、102条）行政机关应将行政案卷作为其作出行政行为的唯一依据，而不得以行政案卷以外当事人未知悉、未论证的事实作为依据。（6）时效制度（第63－67条）行政主体实施行政行为的各个阶段及其全过程均需严格履行法定时间限制，违反法定时限不履行法定职责将导致行为无效或承担法律责任。壹行政程序法律制度概述（二）行政程序的基本原则和基本制度2、行政程序的基本制度（7）证据制度（第55－59条）证据是能据以推断、反映特定事实的材料。证据制度包括证据的形式、证据的收集、提供、质证、审查判断和举证责任等。（8）调查制度（第51－54条）行政机关作出行政行为前，必须对有关的事实进行调查，在查明事实真相的基础上再作出行政行为。先调查后裁决是基本程序。贰国内外行政程序法律制度的发展（一）外国行政程序法律制度的发展（二）我国行政程序法律制度的发展贰国内外行政程序法律制度的发展（一）外国行政程序法律制度的发展程序起源于英国古老的自然正义原则，该原则由两条基本规则组成：一是任何人不应当成为自己案件的法官。二是任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应当为之提供公正的听证或其他听取意见的机会。贰国内外行政程序法律制度的发展（一）外国行政程序法律制度的发展行政程序法是作为近代民主政治的产物而出现和发展起来的，是20世纪行政法，也是整个法律体系发展的重要内容之一。行政程序法兴起的第一个高潮（奥地利1925年《普通行政程序法》）行政程序法兴起的第二个高潮（美国1946年《联邦行政程序法》）行政程序法典化是各国行政程序法发展的一个明显趋势。早期壹贰1884年德国巴登邦《行政程序法》1889年西班牙《行政手续法》1925年奥地利《普通行政程序法》1946年美国《联邦行政程序法》贰国内外行政程序法律制度的发展（二）我国行政程序法律制度的发展我国没有一部统一的行政程序法，行政程序规定散见于各个法律、法规、规章中。我国行政程序立法的存在问题：缺乏系统性；处于次要地位；偏重事后程序和过于笼统；法律责任不明确。1232008年10月《湖南省行政程序规定》2011年5月《山东省行政程序规定》2015年1月《江苏省行政程序规定》贰国内外行政程序法律制度的发展（二）我国行政程序法律制度的发展1总则2行政程序主体3重大行政决策程序4行政执法程序5行政合同6行政指导7行政调解8公众建议9行政监督10附则叁《江苏省行政程序规定》主要内容（一）行政程序主体（二）重大行程决策程序（三）行政执法程序（四）特别行政行为程序（五）行政监督叁《江苏省行政程序规定》主要内容（一）行政程序主体行政程序主体制度是行政程序制度的起点和基础。行政程序主体包括行政主体一方和行政相对人一方。叁《江苏省行政程序规定》主要内容（一）行政程序主体（二）重大行程决策程序（三）行政执法程序（四）特别行政行为程序（五）行政监督叁《江苏省行政程序规定》主要内容（二）重大行政决策程序决策是行政行为的起点，决策失误是最大的失误。今天政治社会中一个最重要的进步就是公共政策的形成机制中所发生的巨大变化，就是由过去政府绝对主导决策变为企业、非营利性组织、政府部门和普通公众共同参与形成决策。——[美]罗伯特·B·登哈特存在的突出问题：决策权力过分集中，一些行政机关集决策权、执行权、监督权于一身，监督机制和责任机制不健全，听取公众意见和专家咨询论证流于形式、走过场。十八届四中全会：“决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”叁《江苏省行政程序规定》主要内容（二）重大行政决策程序1、重大行政决策事项的范围（1）编制国民经济和社会发展规划、重要的区域规划和专项规划以及财政预算；（2）制定行政管理体制改革的重大措施；（3）制定公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大措施；（4）确定和调整重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格；（5）决定政府重大投资项目和重大国有资产处置；（6）需要由政府决策的其他重大事项。重大行政决策的具体事项和量化标准，由县级以上地方人民政府在前款规定的范围内确定，并向社会公布。叁《江苏省行政程序规定》主要内容（二）重大行政决策程序2、完善行政决策机制县级以上地方人民政府应当建立健全“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。3、重大行政决策的程序规则（1）决策事项启动（2）评估论证（3）征求公众意见（4）合法性审查（5）集体讨论决定4、建立决策执行监督制度叁《江苏省行政程序规定》主要内容（一）行政程序主体（二）重大行程决策程序（三）行政执法程序（四）特别行政行为程序（五）行政监督叁《江苏省行政程序规定》主要内容（三）行政执法程序行政执法在行政行为中所占比例超过了三分之二，是行政程序制度应当重点规范的领域。程序违法是行政机关最为常见的一种违法。执法程序不规范、不透明，影响执法公信力，也加剧了行政执法难。十八届三中、四中全会对完善行政执法程序、深化行政执法体制改革提出了明确要求。十八届三中全会提出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法