浅议我国土地出让金制度

浅议我国土地出让金制度叶晓东摘要：土地出让金是否可以并入物业税征收、如何协调物业税和土地出让金改革之间的关系，这些都是我国土地出让金改革中的重大问题。本文对土地出让金的概念性质和理论基础、我国土地出让金制度的形成与发展、近年来我国土地出让金制度的现状以及我国的土地出让金是否可以并入物业税征收进行了分析，并认为我国应在保持现有土地出让金的基础上，将部分“土地出让金”纳入物业税征收，综合利用市场和税收手段调控土地市场。房价过高是困扰我国社会经济发展的重大问题之一。针对这种状况，国家先后出台了多项政策措施。现行的土地出让及税收政策存在明显弊端。由于房地产开发建设和城市土地出让金收益，对于城市发展和增加城市财政收入有着极其重要的意义，于是地方城市政府就大量地出让城市国有土地，导致城市土地出让过多和闲置浪费，以及房地产开发规模过大；虽然政府转而把这笔资金投入城市基础设施以及公用设施建设，但由于周边基础设施条件的逐步改善，客观上使得土地不断升值，真正获取到土地增值收益的房产所有人没有缴税，这些成本实际上被后来的购房者在日益抬高的房价中承担掉。尽管购房者在支付房价时，已经承担了使用期限内（50年或者70年）房产增值的税额，但事实上，政府在批地时几乎不可能正确估算未来数十年内土地的价值增减，因此，在客观上造成了土地乃至房价的失真，也就容易产生泡沫。同时，房地产开发商在开发过程中不仅取得了开发投资利润，而且还无形地取得了在他的开发建设时期内，由于城市经济社会发展，不断增值的土地价值，其成为开发商高额利润的重要来源；一户多宅、豪宅与无房户现象并存，住宅市场结构性过剩和不足并存，富人占有更多宝贵的土地和其他住房资源；房地产过热，金融系统防范房地产金融风险的能力较低。一、土地出让金的概念、性质和理论基础1．土地出让金的概念土地使用权出让金（简称土地出让金），是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。在我国，土地出让金，即城镇国有土地所有权出让金之所以这样界定，是因为，第一，我国《宪法》第10条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于我国土地实行公有制，即土地所有权归国家全民所有或集体所有，国家只能出让土地使用权。第二，由于我国集体所有的土地，必须实行先征用后出让的严格规定，一般而言，我国土地使用权的出让，指的都是城镇国有土地使用权的出让。2．土地出让金的性质土地出让金，顾名思义，它是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。土地出让金，在社会主义宏观调控中具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，包括一二三次产业结构、各业内部结构等，制约或促进经济发展；二是土地出让金的分配，作为调整市场经济关系的经济杠杆，在国家、土地所有者和土地使用者之间合理调控分配土地收益，调节市场竞争关系等。土地出让金，实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。现行的土地出让金的实质，是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。土地出让金具有地租而非税性质。税收是纳税人为国家缴纳的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，是租非税，似税非税。土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。土地出让金准确地说，是土地使用权的交易价格；也可简单地理解为地价，其价格高低取决于土地市场的供求关系。对土地出让金的使用范围作出了明确的规定，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。在土地国有的情况下，国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者（国土部要求开发商必须在1年或2年内开发，如囤积土地要罚款或收回土地使用权，但地方政府多数不执行多数袒护开发商，导致房源紧张房价暴涨），土地使用者一次性或分次支付的一定数额的货币款称为土地出让金。土地出让的高低与土地的用途、位置和土地出让年限紧密相关。土地出让金一般一次性支付。但有的土地的出让金金额巨大、办理出让手续所需的时间较长，所以也有多次支付的形式。可见这种多次支付和现在时兴的“年租制”还是有所不同的。3．土地出让金的理论基础土地使用权出让金的理论基础是地租理论。所谓地租，即土地使用者为使用土地而向所有者缴纳的实物形态或货币形态的租金。马克思指出不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”其实质是土地所有者凭借土地所有权获取的土地收益。换句话说，地租的本质是土地产权人凭借土地权利分享的一份生产成果，地租是对当年利润的扣除。从质的方面看，地租收益与土地的利用方式无关，地租是一种普遍的经济现象，只要存在不同的利益团体或个体，只要发生产权流通，就存在地租。从量的方面看，地租的量却与土地利用方式直接相关，并直接影响土地用途的置换，从而影响社会经济发展。二、我国土地出让金制度的形成与发展学术界对土地出让金制度的研究是随着我国土地使用制度的改革和出让金的出现和发展而展开的，准确说来，是开始于上世纪90年代初期，至今只有不到20年的时间。20世纪末土地出让金制度在实践中快速发展的10年里，仅在对土地使用制度、土地市场等有关的研究著作中有所涉及，专门对土地出让金制度进行研究的著作和文章不多；进入21世纪，随着土地出让金制度在实践中不断暴露出严重问题，出让金逐渐进入公众视野和学者研究的范围，出现了一些研究成果。对土地出让金制度的研究大致可以总结如下：国内对出让金的研究最早出现在20世纪80年代末期，在之前的一段时间里，学术界开展过关于“土地是否有价”、“收取地租是否意味着剥削”等社会主义条件下的地租地价问题的大讨论，并最终统一了观点，即“土地有价”。随后有关土地制度和土地市场的结构、模式以及地价等问题的研究成果出现，认为我国应存在土地市场，需要改革单一的政府划拨土地使用制度；对马克思主义地租理论进行更深入的研究，探讨其在中国的表现形式与量化问题，对土地租、税、费、金的属性进行科学界定和划分，明确出让金的地租性质，对现实中混乱的租税费改革提出明租、正税、少费和调整税收结构、组建土地基金等。从研究出让金的性质入手，相当多的研究已触及土地出让金制度，成为土地出让金制度研究的起点。对土地出让金制度的研究是在土地制度改革进程中展开的。一方面肯定了土地出让金制度的相关改革，认为土地出让金制度在坚持土地国有制的前提下，消除了传统城市土地使用制度的种种弊端，是与社会主义市场经济发展相适应的、有利于促进土地资源合理配置的、有利于发展新的生产力的好制度，充分体现出社会主义城市土地国有制的优越性。探讨了市场机制作用下土地资源合理配置的理论问题，土地储备制度改革已得到认同，认为土地储备制度能提高土地的市场化程度。另一方面又指出了存在的问题，即形成了我国土地使用制度的双轨制（也可称二元化制度），即行政划拨与有偿出让并存，只有通过出让方式获得的土地才能进入市场上交易，二元化土地使用制度对土地供应与征用、用途管制、建设用地总量控制、土地交易等都具有深远的影响，使我国的土地市场情况复杂，弊端很多。现行的征地制度在立法、程序、监督等方面本身都存在很多缺陷，征地范围过宽，补偿不合理，忽视农村集体土地产权和农民利益，存在着产权界定的缺损和市场机制缺位问题，导致在现有土地出让金制度的安排下，既鼓励了政府经营土地的牟利冲动，又极大地损害了农民的利益。要从法律角度、政府行为和制度完善等方面对征地制度进行改革，保护农民权益。此外，土地补偿除一般应包括的青苗费、地上附着物费等外，还应体现土地的资源环境总价值，补偿的内涵既要包含农地的直接使用价值，还要包含其非使用价值等。土地出让金制度受政府影响强烈，地方政府在推动城镇化、工业化过程中将包括出让金在内的收益作为增加收入的重要手段，而其之所以能够通过扩张城镇化利用土地来增加收入，是因为现行的土地一级市场垄断的制度为其提供了制度保障。政府主导的土地储备制度尚不完善，在土地收购、储备、整理、供应等各个环节都有待改进，房地产市场出现问题的重要根源也是土地出让金制度的不完善，其弊端造成了房地产热出现。在出让方式的研究上，否定了在市场经济下对经营性用地使用划拨制度的合理性，认为市场化程度较高的“招拍挂”是土地出让金制度发展的方向，但在协议方式出让土地的存废问题上有争议。有学者认为协议出让获取的出让金低，这不是协议出让方式本身的问题，而是出让方和受让方不规范运作或是信息不完全等原因造成的。对招拍挂存在争议，有学者认为拍卖容易造成地价非理性上涨，使房价虚高，相反观点认为地价房价上涨是土地价值的显化，是房地产市场的供求关系决定的。在出让金的管理和收益分配方面的研究上，从数据的对比和经济模型中分析，大致估算某一阶段出让金的规模，从制度缺陷上找出出让金的流失途径。在出让金使用的管理上，因相关管理制度太粗糙，导致出让金收支混乱，在改革方向上，目前存在加强现有收支管理说、建立出让土地基金说等，观点不一，莫衷一是。也有学者通过全面考察出让金管理的历史、现状及国外经验，提出了中央财政加强对包括出让金在内的土地收益监督管理的必要性、可行性、具体措施和政策建议。随着土地出让金制度在实践中不断暴露出严重问题，完善或是抛弃土地出让金制度的讨论越来越热烈。前者的代表性观点，如周天勇提出将划拨土地与出让土地并轨，黄小虎提出在保留现有制度的同时，重点推行年租制。后者的代表性观点有三类，分别为：以周小川为代表的以物业税替代土地出让金制度法，建设部在一份调研报告中提出的土地年租制替代法，及以蔡金水等人认为解决土地出让金制度的弊端最彻底的改革办法是费改税，将出让金改为年税制。三、近年来我国土地出让金制度的现状近些年我国土地制度和土地财政制度的变革带来了巨大的成绩，聚集了10000多亿元的巨额可支配财力，激发出潜在的活力，把全国的土地资源盘活了。但是与此同时，土地出让金制度带来的一些弊端也相当显现突出。弊端之一：各级地方政府在财政收入方面没有自主权的财政压力下，土地出让金可使地方政府将后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。为了扩大土地批租量，获得短期高额收益，往往突击加大基础设施建设力度，越权减免税收，以吸引外商或民间投资。这种行为，既有悖于“代际公平性”即代际之间利益关系公平性，又有损于土地资源使用的有效性。在代际公平问题上，绝对倾向于任何一个特定时代都是不可取的。也就是说，我们既要防止过高的积累率影响当前消费，从而影响人们的劳动积极性，又要坚持可持续发展，不能损害子孙后代的利益。拥有13亿人口的中国，土地资源这个不可再生的资源，更稀缺珍贵，其使用的有效性更关键。弊端之二：土地出让金的利益分配机制不合理。土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现届和后届的地方政府看，则是现届政府提前支取了下一届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”，这对于后届政府显然是不公平的。在目前的土地出让金制度下，现届政府将土地出卖，卖地收益都由本届政府支配，这样就使得后届政府无法实现收益共享，令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化，往往也导致了土地滥用。再者，有时下一任政府，还需要负担土地卖出之后的开发配套投入，乃至提供一些征地的补偿费等等。更重要的弊端是由于各地的土地储备是有限的，随着土地所有权的不断出让，各级地方政府在这方面获得的财政收入也将有朝一日而锐减，长此以往，将会出