台湾的违宪审查制度的发展

論中華民國的違憲審查制度*--回顧､檢討與展望--吳信華∗∗*國立中正大學法律學研究所研究生施純仁同學協助整理資料,謹此致謝。∗∗國立中正大學法律學系專任副教授1目次壹.概說貳.基礎—憲法上違憲審查制度的基本設計一.憲法本文違憲審查制度界定上的思辯二.歷次修憲對釋憲機關組織與內容的調整參.違憲審查實證法的規範內容一.歷程的演進觀察二.重要的釋憲程序類型三.法條解釋與適用上的爭議問題肆.釋憲實務對違憲審查制度的影響一.以釋憲實務補充法制之不完備(一).釋憲程序類型的補充(二).釋憲效力與宣告類型的創設(三).若干訴訟類型要件的重要爭點與說明二.實務釋字對釋憲法制影響的評估伍.國外理論的繼受與移植一.以國外理論為基礎而論述的方法論二.國外理論繼受的影響與方法論的思考陸變奏曲—民國八十八年全國司法改革會議柒.未來展望—「憲法訴訟法」的修法對吾國違憲審查制度之影響捌.對吾國違憲審查制度的思考與建議—代結論2壹.概說就「違憲審查」制度而言,普遍均認乃以美國於一八0三年所發生之Marburyv.Medison案為其濫觴。1然若現今以世界各國違憲審查為「制度面」的觀察,有所謂「分散制」,例如美國各級法院均享有「違憲審查權」,此並為世界多個國家所採行;2除此之外,一個常被討論﹑並亦作為諸多國家典範的,即係第二次世界大戰後德國基本法所設立「集中式」的違憲審查制度。3然不論一個國家之中其違憲審查制度係如何架構,4亦不論此等制度設立之目的及其差異,5違憲審查制度確係一個國家中,為保障人民權利,並維護憲法昀高性所不可或缺的重要機制。於吾國中,依中華民國憲法第七十八條及第七十九條第二項之規定,司法院設大法官執掌「解釋憲法及統一解釋法令」之權限,依此可知釋憲權屬於「司法權,6「大法官」為吾國掌理違憲審查之機構,7依此,吾國於制度上應係採類似德國「集中式」的違憲審查制度,而實務上大法官運作亦係如此。8至於大法官審1參閱王和雄,〈違憲審查制度與司法院大法官審理案件法〉,法學叢刊第182期,民國90年4月,頁2。本判決之中譯文可參閱李念祖譯,〈司法審查之濫觴:Marburyv.Madison〉,收錄於氏著《司法者的憲法》,民國90年1月,頁241以下。2例如諸多英美法系國家如加拿大、澳洲、印度皆採用分散制,參閱湯德宗,〈權力分立與違憲審查─大法官抽象釋憲權之商榷〉,收錄於氏著《權力分立新論(卷二)》,2005年4月增訂三版,頁78註(9)。3例如義大利﹑西班牙,及1990年東歐政權變革後的許多國家,即採取德國之集中式。4關於違憲審查制度的類型,可參閱王和雄,前揭文(註1),頁6以下,尤其頁7以下關於集中制及分散制的精簡整理。而就「分散制」與「集中制」問題之思辨與說明,以及吾國現制的討論,可參閱林子儀/葉俊榮/黃昭元/張文貞著,《憲法—權力分立》,2003年10月,頁31以下。5德國基本法起草時決定仿奧地利憲法(1920~29)，設立「聯邦憲法法院」,實為納粹經驗的反省結果,蓋由於德國1919年的威瑪憲法對於憲法的防護功能薄弱,因而導致納粹慘痛的歷史經驗,故建立一個強有力的憲法審判權以維護憲法的昀高性,即為德國基本法制定者之重要抉擇。相關介紹可參閱ErnstBenda/EckartKlein,Verfassungprozessrecht,2.Aufl.,2001,Rdnr.1ff.而美國分散制,因個別法院均可拒絕適用違憲法律,則對人民權利的維護較為直接迅速。6翁岳生,〈我國釋憲制度之特徵與展望〉,收錄於《司法院大法官釋憲五十週年紀念論文集》,民國90年10月再版,頁274以下,有論證說明。7當然有爭議的是,在憲法相關條文的解釋下,不排除司法院係為「純粹審判機關」,依此則大法官亦可能兼掌民刑事項之審判;同時憲法前述條文亦未必即賦予司法院大法官獨佔「違憲審查權」,而排斥一般法院法官的違憲審查權。此一爭議於吾國諸多文獻上均可見之,本文亦於相關處有所說明。8釋字第三七一號解釋理由書第一段有謂:「我國法制以承襲歐陸國家為主,行憲以來,違憲審查制度之發展,亦與上述歐陸國家相近。」可資參閱。而吳庚教授認為大法官釋憲制度逐漸以歐3查憲法案件的程序,即由立法者為細部規範,現今即「司法院大法官審理案件法」(以下於相關處簡稱「大法官法」),及相關命令(如大法官法施行細則,憲法法庭審理規則)等,依此即構成吾國違憲審查體制的基礎面。然由於若干因素,卻使大法官行使違憲審查權,除前述程序及內容的討論外,另尚有諸多根本架構上的爭議。首先即係司法院的定位的思辯,究竟依「制憲者之本旨」,是否欲使司法院架構「純粹審判機關」？又是否僅大法官獨佔「違憲審查權」？其次,在民國八十八年全國司法改革會議中所討論關於司法院定位的問題,以及而與此有重要關聯之釋字第五三0號解釋(90/10/05),復將司法院定位問題為與現制迥異的說明,就此均與吾國違憲審查制度息息相關。而其中於學理及實務的運作面向上,又更對吾國違憲審查制度的運作,有相當程度的影響。凡此,均為採究吾國違憲審查制度應予考量的層面。本文主題「中華民國的違憲審查制度」所涉及之範圍至為廣泛,在有限的文章篇幅中欲全盤性地介紹殆屬不可能,因之本文在論述的架構及方法上並不擬單純平面式地介紹吾國違憲審查制度的相關論點,諸如歷史進程﹑現行法制面或相關釋憲程序規定,而係更就該等對吾國違憲審查制度有重要之相關影響因素,由憲法及實定法的規範面﹑釋憲實務的操作面,甚至學界對釋憲制度的論述等,觀察並分析此等因素對吾國違憲審查制度的衝擊,而提供個人觀察心得,並為未來展望。貳.基礎—憲法上違憲審查制度的基本設計一.憲法本文違憲審查制度界定上的思辯如前所述,若單純先由制度面觀察,世界各國的違憲審查制度,以「是否設立專職違憲審查機構」為區分,可區分為「分散制」與「集中制」。前者即各法院均可為違憲審查之工作,即以美國為其著例,後者即特設專責機構以行使此一陸國家憲法法院之發展為取向,有三項影響因素:1.大法官會議法以及後續的審理案件法先後實施,2.德奧等國憲法法院的發展日益完備,3.威權解構,使得憲法的常態適用成為可能,參閱氏著,《憲法的解釋與適用》,2004年6月三版,頁359。4職權,例如德國及奧地利。9而吾國現雖依憲法明定,有司法院大法官負責職掌違憲審查之工作,大法官當亦為憲法上的法官,10然由於對憲法上司法院定位問題的爭議,亦即司法院是否應如制憲者之本旨,為「純粹審判機關」,以及學者間(尤其以美國司法違憲審查之角度)對現制所為之相關質疑,認不應由大法官獨佔「違憲審查權」,11致使在憲法的層次上,對違憲審查制度的定位與爭議,即從未間斷。如此的一個爭議當然影響我國違憲審查制度的定位,甚至未來走向及發展。關於此部份的文獻討論已多,12本文初步提供的思考點是,若以憲法第七十七條規定「司法院為國家昀高司法機關,掌理民事﹑刑事﹑行政訴訟之審判及公務員的懲戒。」,則司法院「直接」--即為純粹審判機關--或「間接」--如現制由不同的法院體系—掌理該等事項,均應係在本條之文義解釋可能性內。13而「制憲者之本旨」(釋五三0參照)應係歷史解釋方法,其具有解釋方法論上如何之重要性,非無探討空間。14而現制即使有所缺失,是否即必須為制度面全盤式地更動,9實則一個根本上應予界定的概念,即係何謂「違憲審查權」,就此精密觀察,「違憲審查」此一名詞應包含不同層次。違憲審查權就廣義理解,應包含狹義的審查權(Prüfungskompetenz)與非難權(Verwerfungskompetenz),前者指審查法規範有無牴觸憲法的權限,後者則指一旦認定法規範違憲,更予以非難的權限,而復可再區分為個案的「拒絕適用權」與對世效力的「廢棄權」。就此請參閱許宗力,〈普通法院各級法及行政法院評事應否具有違憲審查權〉,收錄於氏著《憲法與法治國行政》,1999年3月,頁133以下,。本文亦認為此一精密區分確有必要,然一般所謂之違憲審查權,若未精密區分則似均指後者,並依此而認吾國各級法院法官並無「違憲審查權」。而正文中所指美國各級法院有「違憲審查權」,實應係指「狹義違憲審查權加(個案)拒絕適用權」,而吾國各級法院法官則當亦有「狹義的違憲審查權」,應無疑義(釋三七一參照),僅無法將之非難而已。10釋六0一(94/07/22)參照。11例如學者尤其以美國司法違憲審查制度的觀點,認為釋三七一使大法官「獨佔違憲審查權」,而質疑各級法院法官於憲法並無明文排斥之情形下,甚或為保障人權之考量,而認為吾國各級法院法官亦應有違憲審查權,參閱李念祖,〈從美國昀高法院Marburyv.Madison判決論我國大法官釋字第九號、第三七一號解釋之推論基礎〉,收錄於氏著《司法者的憲法》,90年1月,頁67以下。12例如蘇永欽,〈改革需要全新的歷史是也與成本觀念─談我國違憲審查制度的改革方向〉,《月旦法學》第42期,1998年11月,頁31以下;李建良,〈大法官的制度變革與司法院的憲法地位─從第四次憲法增修條文談起〉,收錄於氏著《憲法理論與實踐(一)》,1999年7月,頁533以下。13相同看法,蘇永欽,〈憲法解釋方法上的錯誤示範—輕描淡寫改變了整個司法體制的第五三0號解釋〉,收錄於氏著《走入新世紀的憲政主義》,2002年10月,頁371以下。14歷史解釋應僅具輔助性的價值,參閱陳愛娥譯,KarlLarenz著,《法學方法論》,2004年5月,頁232以下。本文的疑問是,在現制應仍屬合於憲法意旨之情狀下,即使不符合制憲者之原意又如何？況制憲者之原意是否確欲使司法院為純粹審判機關,及與此相關的解釋問題,亦非無質疑者,見蘇永欽,前揭文(註13),頁374以下。5方可謂屬「改革」,牽涉廣泛,應再詳加考量。惟無論如何,若以憲法之制度面及現行體制觀察,吾國現今違憲審查制度係由大法官審理,應係類似德奧之「集中制」,並無疑問。二.歷次修憲對釋憲機關組織與內容的調整除憲法本文外,吾國迄今為止的七次修憲中,對大法官釋憲的組織與運作,亦有相當影響。(一).首先在民國八十一年五月的第二次修憲中,為規範政黨的運作及主張,即仿德國制度,增加以大法官組成憲法法庭方式審理政黨違憲解散案件的規定。15(二).而在民國八十六年七月的第四次修憲中,則對司法院與大法官內容,更有所調整:161.司法院院長及副院長兼具大法官身分:第五條第一項「司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經國民大會同意任命之，自中華民國九十二年起實施，不適用憲法第七十九條之有關規定。」2.任期的變動:第五條第二項「司法院大法官任期八年，不分屆次，個別計算，並不得連任。但並為院長、副院長之大法官，不受任期之保障。」第三項「中華民國九十二年總統提名之大法官，其中八位大法官，含院長、副院長，任期四年，其餘大法官任期為八年，不適用前項任期之規定。」(三).其後民國八十九年四月的第六次修憲,甚且對大法官終身職待遇的規定,有所變動,其第五條第一項新增加後段「司法院大法官除法官轉任者外，不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定。」究其原因乃大法官作成釋15即第二次憲法增修條文第十三條第二項及第三項「司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。」「政黨之目的或其行為,危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」,此即大法官法於民國82年修改之原由,相關說明可參閱蔣次寧,〈司法院大法官審理案件法與憲法法庭之建制〉,收錄於司法院編《大法官釋憲史料》,民國87年9月,頁221(228)以下。16關於本次修憲所影響司法院定位及大法官釋憲等問題,可參閱李建良,〈大法官制度變革與司法院的憲法定位--從第四次憲法增修條文談起--〉,收錄於氏著,前揭書(註12),頁529以下,有詳細說明及評析。6字第四九九號解釋(89/03/24),宣告第五次憲法增修條文(88/09/15)違憲,而後國民大會即進行第六次修憲,為表達對大法官的不滿,當時甚至有廢掉大法官之提議,17而昀後僅以不讓非法官出身之大法官18無法享有終身職之待遇,即為該等修正。(四).昀新一次民國九十四年六月的第