水利风景区发展模式创新与案例解读

水利风景区发展模式创新与案例解读石培华博士北京交通大学教授、南开大学教授、博士生导师国家信息中心旅游规划研究中心主任全国旅游教育教学指导委员会副主任北京中科景元城乡规划设计研究院院长原中国旅游研究院副院长原国家发改委国土开发地区经济所室主任中国旅游业十一五、十二五规划专家组长；国务院加快发展旅游业的意见执笔人第一部分水利风景区发展现状第二部分水利风景区与其他的比较第三部分水利风景区的管理体制和运行机制现状第四部分水利风景区运行管理存在的问题第五部分对水利风景区建设的建议目录第六部分案例分析第一部分水利风景区发展现状一、概念内涵水利风景区，是以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。水利风景区由优美的水利风景资源及良好的水生态环境组成。水利风景资源，是水域（水体）或水利工程以及与其相关联的岸地、岛屿、林草、建筑等形成的自然和人文吸引物。水生态环境，是影响人类社会生存和发展的、以（陆地）水为核心的各种天然的和经过人工改造的自然因素所形成的有机统一体，包括地表水、地下水，以及毗邻的土地、森林、草原、野生动物、自然古迹、人文遗迹、城乡聚落、人工设施等。水利风景区可分为水库型、湿地型、自然河湖型、城市河湖型、灌区型和水土保持性六种类型。第一部分水利风景区发展现状二、发展现状从2001年7月，水利部成立水利风景区评审委员会以来，到2013年年底，全国已建成国家级水利风景区588个，省级及以下水利风景区2000余个，水利风景区已经成为我国现代水利的重要业态和开展旅游业的生力军。由于水利风景区大都依托水域（水体）或水利工程而建，根据水域（水体）、水利工程和城市河湖水系的实际状况，水利风景区分为水库型、湿地型、自然河湖型、城市河湖型、灌区型、水土保持型6种类型。在588家国家级水利风景区中水库型水利风景区319个，自然河湖型水利风景区116个；城市河湖型水利风景区93个；湿地型水利风景区22个，水土保持型水利风景区,22个，灌区型水利风景区16个。第一部分水利风景区发展现状05010015020025030035040045050020012002200320042005200620072008200920102011年增长数年总数图1-1国家水利风景区发展规模年际变化国家水利风景区目前覆盖了除港澳台地区外的所有省、市、自治区，带动了近千个“省级水利风景区”的发展。从地区发展格局来看，华东地区是水利风景区发展的第一梯队，拥有148家级水利风景区，居各片区首位；华中、西北、西南、华北、东北地区位于第二梯队，发展势头良好；华南地区虽然位于第三梯队，但其水利风景资源丰富，后发优势巨大。第一部分水利风景区发展现状148937253484615020406080100120140160华东华中西北华北西南东北华南个数图2国家水利风景区地区分布情况（2011年）水利风景区类型丰富，形态多样，涵盖水库型、城市河湖型、自然河湖型、湿地型、水土保持型、灌区型六大类型。在475家国家水利风景区中，水库型水利风景区295个，占62%；自然河湖型水利风景区82个，占17%；城市河湖型水利风景区64个，占13%；水土保持型水利风景区14个，占3%；灌区型水利风景区12个，占3%；湿地型水利风景区8个，占2%。第一部分水利风景区发展现状295,62%82,17%64,13%8,2%12,3%14,3%水库型自然河湖型城市河湖型湿地型灌区型水保型从类型发展格局来看，水库型水利风景区是目前发展速度最快，也是数量最多的一种类型，自然河湖型水利风景区以其良好的自然资源优势，多年来一直稳步增长，同时城市河湖型水利风景区近年来也发展迅速。而目前水土保持型和灌区型水利风景区的数量较少，增速也较缓。图1-3国家水利风景区六大类型所占比例（2011年）第一部分水利风景区发展现状05010015020025030035020012002200320042005200620072008200920102011水库型城市河湖型自然河湖型湿地型灌区型水保型图1-4国家水利风景区分类型年际增长情况（截至2011年）三、存在的主要问题及原因1、发展不平衡（1）地区发展不平衡我国的国家级水利风景区分布于除港、澳、台地区之外各省(市、区)（见表4-1），其中以东部和中部较多,较密集,且主要集中在我国年降水量大于400mm的丰水带、多水带以及过渡带之内。第一部分水利风景区发展现状国家水利风景区数量较多的省份主要是我国东部沿海的山东、江苏、上海、浙江以及中部的湖南、湖北、安徽、河南等,景区较集中地分布于黄河、长江、淮河中下游及其主要支流。0102030405060水利部长委黄委淮委海委松辽委太湖局北京天津河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北湖南广东广西海南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁夏新疆新疆兵团4-1国家水利风景区分布情况表景区数量第一部分水利风景区发展现状总体而言,造成这一分布格局的最基本的原因有：（1）自然条件的差异我国西北高原荒漠区以及内蒙古西部地区大多年降水量在400mm以下,地表水资源的缺乏,三级以上河流较少,使该地区没有丰富的水利资源做依托,而水利资源又是水利风景区开发的基础。同时这些地区传统生产方式多为畜牧业,灌溉需求不强,水利设施较少。（2）人文因素在我国东部经济发展较好的省份,如山东、江苏、浙江等省经济基础条件较好,人们的旅游动机较高,旅游市场比较完善,政府对其开发也比较重视。再加上近年来我国对环境问题的日益重视,各省区出于对环境的改善以及资源的保护,把水利风景区建设作为城市建设、生态建设、环境保护工作的重要抓手，更促进了水利风景区的发展。而广大的西部地区由于在资源、市场以及开发能力等方面的不足,导致水利风景的开发相对较少,发展较缓。第一部分水利风景区发展现状（2）类型发展不平衡目前，475个国家水利风景区中，水库型264家，占55%；自然河湖型93家，占19%；城市河湖型56家，占12%；湿地型29家，占6%；灌区型21家，占4%；水保型19家，占4%。19%6%4%4%12%55%水库型自然河湖型城市河湖型湿地型灌区型水保型从水利工程数量及分布情况来看，水库工程数量最多，分布最广。我国现有水库8.7万余座，在农业灌溉、城市供水、调蓄减灾等方面发挥着重要作用，同时，这些水库也形成了大量的工程景观与山水风光，为水库型水利风景区的发展奠定了坚实基础；流经城镇或近郊河道被开发利用的可能性较大，居其次；湿地、灌区、水保型具有比较强的地域性和专属要求，数量较少。图1-5第一部分水利风景区发展现状从开发利用条件来看，水库库区良好的景观资源、优越的自然环境与周边资源组合，形成丰富的风景资源，对游人具有较强的吸引力；配合主体工程建设的基础设施如道路、施工营地、管网设施等都可以为景区建设所利用，可为景区建设节省大量投入；水库一般远离城市，为开发建设活动留有广阔空间。这些因素共同决定了水库型水利风景区成为当前景区类型的主体。2、体制不顺畅目前在水利风景区建设与管理体制还不顺畅，机制还有待完善，主要表现在：（1）水利风景区工作仍然排除在水利中心工作之外，行业系统内思想还未统一；（2）很多地方工作经费与人员经费没有保障，景区有关工作依靠其他职能部门捎带完成，工作积极性不高、力度不大；（3）我国水利风景区多由各级水利部门主管，而水利部门的管辖范围仅仅局限于水利工程设施及相应水域，而除此之外的土地、森林等则由地方政府管辖，导致水管单位和地方政府所属部门在相关资源的归属权上划分不清。第一部分水利风景区发展现状3、投入没有主渠道所谓主渠道，即是国家的公益性项目列项为主的渠道。水利风景区在改善城市面貌，优化水生态环境的同时，还为广大人民群众提供了休闲、娱乐、健身的理想场所。这就决定了水利风景区的建设必须以政府投入为主。目前水利风景建设和管理没有列入国家财政投入渠道，因此水利行业或水管单位自行建设和发展水利风景区难度很大，投入不足，严重制约了水利风景区的发展。第二部分水利风景区与其他的比较名称首批公布时间已批准数量（个）水利风景区2001年588国家风景名胜区1982年208国家A级景区2002年2515国家地质公园2001年240国家森林公园1982年761国家湿地公园2005年213（含试点）一、批准时间和知名度的比较表2-1第二部分水利风景区与其他的比较由表2-1可知，水利风景区的首批公布时间比国家森林公园和国家风景名胜区晚，但比国家A级景区、国家地质公园和国家湿地公园早；就知名度而言，水利风景区没有国家A级公园、国家森林公园大，但是，结合表中数据显示，水利风景区的发展潜力非常大。第三部分水利风景区的管理体制和运行机制现状水利风景区的管理模式主要有以下5种：水管单位管理模式、属地政府直接管理模式、管委会领导下的管理模式、委托其他单位管理模式和承包租赁经营管理模式。水利风景区管理模式主要为水管单位自己管理，共有123家为该管理模式，占59.42%；其后为管委会领导下的管理，共有29家，占14.01%；属地政府直接管理的有25家；占12.08%；承包租赁经营管理、委托其他单位管理、其他管理模式所占比重均比较小，分别为6.76%、2.9%及4.83%。从统计数据可以看出，我国的水利风景区管理大部分还是采用了政府主导的管理模式，缺乏市场运行机制的导向。管理模式景区数（个）比例（%）水管单位管理12359.42属地政府直接管理2512.08管委会领导下的管理2914.01委托其他单位管理62.90承包租赁经营管理146.76其他管理模式104.83合计207100表3-1水利风景区管理模式统计表第三部分水利风景区的管理体制和运行机制现状（一）水管单位自主管理模式该模式是根据管理体制要求并结合水资源现状，成立专门的水管单位对水资源进行管理。这种管理模式下资金主要来源于两个方面：一是水管单位自己的盈利（准公益性单位），二是借助地方的财政补贴。因此这一管理模式适用于准公益性工程、财政收入适中的地方政府采用，此次调研中的益塘水库采用的即是这种管理模式。在水管单位自主管理的模式下，地方政府承担的是国家的监督职能，根据水管单位的效益情况在财政上给予动态支持；而水管单位则作为经营者根据国家对水利资源的管理要求负责各方面的日常经营管理。（二）属地政府直接管理模式该模式是由当地政府直接执行对水资源的管理权，其典型代表是浙江绍兴环城河的管理。这种管理模式适用于政府主导的纯公益性质的工程，其管理机构由地方政府根据实际情况予以设置，如成立工程管理委员会等管理部门，并挂靠相关政府部门；在人员配备上，可以在原有机构中进行内部选聘，也可以重新招聘定编定岗。这种管理模式的资金来源主要依靠财政拨款，另一方面也来源于水利资源本身带来的诸如发电、旅游等各方面的盈利。第三部分水利风景区的管理体制和运行机制现状（三）管委会领导下的管理模式该模式是由地方政府抽调水利、土管、工商、城管、旅游、公安等部门部分工作人员组成的管理委员会，对水资源进行综合管理的一种管理模式。对兼有公益性质与盈利性质的准公益性质水利工程，这种管理模式较为有效。管委会领导下的管理，其主要资金也来源于财政补贴。这种管理模式下的机构设置可以较为灵活，根据管理的实际需要，将抽调人员分别组织到不同的管理部门，行使不同的职能。（四）委托其他单位管理模式该模式的特点是水资源实行委托管理，即国家将水资源的管理权委托给相关经营单位，由该经营单位负责工程的日常运营，资金上实行自收自支，独立运营。这种管理模式下关键在对该经营单位的选择，在管理能力上要保证有能力承担起有效管理的任务，包括维持水利工程的正常运营、水资源的适当开发及风景区的旅游开发等任务；在财务上也要保证公司能够自负盈亏、持续经营。因此，受托单位可以从对水利工程有相当管理经验的有实力的公司中选择。这种管理模式的典型代表是湖南江垭水电站。第三部分水利风景区的管理体制和运行机制现状（五）承包租赁经营管理模式该模式的特点是水