分析关于自驾游营地建设的旅游用地问题

龙源期刊网分析关于自驾游营地建设的旅游用地问题作者：祝花尾来源：《旅游纵览·行业版》2014年第10期研究土地利用问题与自驾游营地的建设关系对旅游业的发展具有重要意义。作为旅游业的主流出游方式之一-----自驾游，要发展，首先考虑的是营地建设，而营地建设过程中的一个重要关键点是旅游开发过程中的土地利用问题。由于中国特殊的国情，自驾游的发展受到制约，本文从旅游用地的角度分析阻碍自驾游营地发展的相关因素，旨在为解决自驾游营地的用地问题并进一步促进其健康有序的发展。近年来，随着自驾游营地的不断发展，旅游相关研究也不断深入。旅游用地作为自驾游营地建设的载体，已成为重要的研究对象。目前，对于旅游用地的概念尚无统一的说法，学术界对于旅游用地的定义主要定位于风景旅游区内的土地或旅游业土地。朱德举（1996）认为旅游用地是风景旅游区内人们从事旅游活动的场所，是自然作用与人类活动之间进行物质循环、能量循环、信息传递的复杂系统，是最基本最广泛的具有旅游功能的各种因素的组合；毕宝德（2000）认为旅游用地就是旅游业用地，即在旅游地内为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地等等。旅游用地的相关定义尚无一致的定论，更不用说其所面对的各式各样的问题，如营地利益相关者对其建设的态度问题研究、“保护”与“开发”的可持续发展的把握程度问题等。自驾游营地要发展，应借鉴学者们对旅游用地的相关研究，结合营地建设的特殊情况，切实的解决阻碍其发展的主要问题。一、文献研究旅游用地的如何开发，必然牵涉到多个方面的人、事、物问题。土地的如何利用与当地旅游用地相关者息息相关，所以国外学者们重点从其态度方面来研究相关的问题，比如Wesley和Fesenmaier（1987）以及YalclnKuvan和PerranAkan（2005）都从当地居民所持态度的角度来探讨了旅游用地所面临的问题。而土地资源是不可再生资源，因此旅游用地的可持续发展问题一直是学者们关注的热点。这方面的研究往往主要集中在风景名胜区土地、国家森林公园土地、滑雪旅游用地和海滨型旅游用地等方面，例如Healy（1994）认为风景名胜景观用地的管理存在着一些问题，如容易过度使用，资源容易被破坏，通过产权制度保障风景景观用地中的可持续发展问题。但是，对于中国人口多、用地少的基本国情，再加上露营地又是介于观光旅游和宾馆住宿之间的产物，是集观光、休闲、娱乐于一体的综合性的户外活动场所，所以面积通常也相对较大，一般在4-10公顷以上，供给与需求两者的差值问题，就让仅仅处于自驾游发展初期的中国学者开始注重研究如何权衡“保护”与“开发”。二、自驾游营地建设露营旅游于19世纪60年代兴起于美国，1932年8月世界露营及露营车协会（F.I.C.C）在荷兰成立后，标志着全世界的露营活动正式形成。发展到今天，露营活动也由原来的拓荒式到龙源期刊网休闲式，训练式到娱乐式，从徒步到乘车，从帐篷到营位，露营地建设便应运而生。由于自驾游运动在欧美地区兴起比较早，露营地的建设日趋完善，在许多情况下它是以非赢利性的社会福利项目的姿态出现的，休闲度假游已成为欧美国家人们日常生活的重要组成部分。随着道路交通条件的不断改善和旅游交通工具的不断人性化和个性化，周末和假期的自驾车观光休闲体验旅游、家庭自助休闲度假旅游已成为人们外出旅游的重要方式。在经过一段时期快速发展后，这些国家的汽车露营地现已处于规模庞大、产业配套、成熟规范和稳步提升的发展阶段，因此国外露营地的开发与管理是将其定位于生态旅游度假地，可持续性的开发。目前，在我国，汽车营地尚处于起步阶段：2010年，国家旅游部门已经明确表态将发展汽车露营、建设汽车营地、发展房车旅游列入国家“十二五”规划。紧接着，全国多个省份如山东省、内蒙古自治区以及宁夏旅游局等均提出了要发展汽车营地的计划。虽说，这些政策将极大的促进汽车营地的发展，但是，随着自驾游旅游的蓬勃发展，使得很多人想抓住这一商机，将汽车露营地项目作为一项营利性旅游项目而开发，于是出现盲目开发的现象。三、营地建设的旅游用地问题（一）旅游用地利益相关者的态度自驾游营地建设与开发，必然牵扯到当地居民的所持态度、旅游者受众程度以及相关运营商利益问题。在我国，露营地的建设地区往往是风景优美、接近“大自然”的地方，而且大都又是经济较为贫困地区，对经济发展的迫切需求及土地的敏感性，使得土地利用的经济可持续发展成为其必先考虑的问题，如若不然，必然会引起当地居民与自驾游者之间的共享冲突问题；至于旅游者层面，相较于冒险勇进，探险求新，超越自我的外国旅游者而言，中国旅游者拥有着保守和稳健的旅游观，提倡适度旅游，反对过于冒险，不易接受新事物，因此汽车露营活动中的自驾车和风餐露宿使很多人望而却步；而对于自驾游营地的相关运营商，往往片面的追求利益的最大化，忽略营地的长远发展，再结合中国现有的土地管理制度，营地的建设必须在利益共享方面多做研究，解决其利益分配问题。（二）人多地少，国土资源紧张我国国土面积居世界第三位，但是人均土地拥有量仅是世界人均拥有量的四分之一，人多地少是我国的基本国情。近年来随着经济建设和城市的发展，土地供需矛盾明显。历任吴忠市原经济委员会副主任王宇峰认为，中国是个缺乏旅游资源、特别是休闲度假资源的国家，人均水平十分低下，比如美国3.5%的土地面积被规划为国家公园，人均拥有国家公园面积达到11.3平方公里/万人；然而中国国家级风景名胜区加上省级风景名胜区，其总面积才约占国土面积的1.89%，人均水平只有0.00013平方公里/万人。根据露营地旅游营地目前运用的计算公式即一般计算营地最小的面积：用地面积=停车数量×1辆车所需的场地面积（80-20m2）×2（保持自然环境和开放空间的系数）×2（场地道路管理中心卫生设施等系数）。该公式计算出的面积是汽车营地在没有任何障碍，充分利用场地的情况下的面积，一般道路硬质铺装的面积都会远远超出这个数据，这样，足以显示旅游用地供给与需求的矛盾问题。龙源期刊网（三）现有管理土地制度不当1、旅游用地审批程序复杂，审批周期长自驾游营地建设虽未改变土地用途，但由于土地使用权人变更，需要征收审批，往往因审批层级高、程序多，项目用地获批取得慢、周期长，其结果是延误了投资机会，并且还导致为了规避审批程序的违法用地现象增多。2、旅游规划“落地难”“计划指标不足，供需矛盾突出”，中国土地勘探规划院地籍所所长戴银萍教授表示产业多，用地规模大，各地普遍反映存在指标缺口问题，供需矛盾十分不足。问题不仅仅出现在用地指标上，很多地方旅游规划缺乏与土地利用总体规划的衔接，没有将旅游建设项目纳入土地利用总体规划，旅游项目难以获得发展空间。相应于规划期限为15年的土地利用总体规划和20年的城镇总体规划，旅游项目用地的具体空间定位较为困难，导致其在土地利用总体规划与城镇规划中无法精确落地，即面临着“落地难”的问题。3、旅游用地出让价格高、年限短由于目前旅游产业没有单独的用地门类，各地基本按30-50年的经营性用地出让，因旅游产业本身具有高投资、高风险、低收入、慢回报的产业特征，加上旅游用地未单独设立基准地价，在评估地价时，主要参照商业服务类用地基准地价，造成旅游用地出让价格偏高，难以吸引投资，影响了旅游业发展。4、用地政策与旅游发展实际不相符旅游用地由于自身特性，用地容积率和建筑密度相比工业园较小（旅游用地容积率基本在0.1-0.4之间，建筑密度在20%左右），但现有用地政策大多按照工业园标准进行要求，规定容积率必须在0.8以上，旅游用地明显不符合这些政策要求，造成地方为了报批需要，弄虚作假。政府大力提倡发展的自驾游汽车营地建设在各地也因为只能按照两年为期的临时用地办理土地手续，但广大投资人对于两年为期的临时用地存在大量投资与回报周期的不确定的顾虑，不敢盲目进入自驾营地开发市场，使得自驾游营地建设，目前还仅仅停留在论证观望阶段。5、相关用地标准与控制体系不健全由于使用与旅游行业的用地（工程建设）标准和用地规模控制体系不完善，缺少旅游行业节约用地的评价指标和监管体系，普遍存在增建设、请存量盘活，重短期利益、轻生态效益的问题。同时，农村集体产权制度改革滞后影响旅游发展。自驾游依托的必要生活设施即公共淋浴房、卫生间、服务中心以及专门的污水处理和垃圾处理设备等往往是通过偏远地区的乡村实现，而其大多是通过租赁方式使用集体建设用地或是宅基地所有者自主经营。农民以宅基地使用权入股从事相关营地建设即旅游方面，在法律上受到限制，规范集体建设用地流转的相关政龙源期刊网策规定尚未出台，集体建设用地无法实现抵押融资，投资者短期心态明显，既难以形成规模，又限制了自驾游营地的建设与发展。四、总结自驾游营地要发展，必须认真对待以上相关的土地问题，确保旅游用地得到保护，从而使旅游营地得到可持续发展。（作者单位：四川大学历史文化（旅游）学院）