我国高等教育管理体制改革30年历程经验与思考

我国高等教育管理体制改革30年历程经验与思考摘要：改革开放30年来，我国高等教育管理体制完成了具有历史意义的深刻变革。经过高校管理体制的恢复与调整、改革思路的酝酿与起步、改革实践的积极探索、改革目标的突破实现和改革成果的巩固完善五个阶段的改革和发展，基本实现了建立“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主”和“高等学校面向社会依法自主办学”的管理体制的目标。30年来“高等教育管理体制改革的突破性进展”主要体现在政府间关系的解决上，今后的重点应着力解决政府与高校的关系。在今后一段时间，鉴于政府与高校的公益属性，在政府对高校的管理关系上，契约模式是尊重双方运行规则、有效实现各自使命要求的一种可取模式。通过加强对高等学校发展的总体设计、加强高等学校的“建章立制”工作、积极发展政府与高校间的契约关系等路径选择，推动高等学校实现依法自主办学。关键词：高等教育；管理体制；改革；政府；高等学校；契约改革开放以来，特别是经过世纪之交的“突破性进展”，中国高等教育管理体制完成了具有历史意义的深刻变革，基本形成“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理的新体制”，进入到了一个新的时期。30年来我们之所以在管理体制上不断探索与改革，目的就是为了适应“改革开放”所带来的社会全方位变化及教育自身发展的要求，有效地激发和释放体制的活力。体制改革紧紧围绕着“放权”和“激励”进行，具体包括政府间权力关系的调整和高校办学自主权的扩大。一、高等教育管理体制改革的目标与模式1、主要目标。长远目标是建立起“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主”和“高等学校面向社会依法自主办学”的管理体制，具体的推动目标有［1］：（1）改善和加强中央政府对教育事业的宏观管理。转变政府职能，由对学校的直接行政管理转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。（2）加强省级政府对高等教育统筹权和决策权。在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省分级管理、分级负责的教育管理体制。中央要进一步简政放权，扩大省的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。（3）增强高等学校的办学活力。在政府与学校的关系上，按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。高等学校要建立起相应的自我发展、自我约束机制。2、基本模式。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出，随着中央业务部门职能的转变和政企分开，高等学校的“办学体制和管理体制分别不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、地方政府办、企业集团参与和管理等不同办法。目前先进行改革试点，逐步到位”；经过1994年、1995年和1996年分别在上海、南昌和北戴河召开的高等教育管理体制改革座谈会，规范地提出了在实践中形成的5种改革形式，即“共建、合作、合并、协作、划转”；1998年在扬州召开的高等教育管理体制改革经验交流会上，又进一步提出了“共建、调整、合作、合并”的八字方针。关于八字方针，李岚清副总理是这样总结的［2］84-85：共建，就是将部门与地方条块各自办学转变为共同办学，有的高校是以中央为主与地方共建，有的是以地方为主与中央共建，调动中央和地方的积极性，共同把高校办好；调整，就是对高等教育区域设置不合理或学科、层次设置不合理的情况，进行管理体制和院系的调整，重点解决学科重复设置、分散、封闭的问题；合作，就是要通过优势互补、校际间教学和科研的合作，多学科合作开展教学科研，尽量避免封闭办学和学科重复建设；合并，就是为了提高教学质量和办学效益，发挥学科优势互补和规模效益。这四种方式不是孤立分割的，而是既有重点又有交叉融汇。从1992年到2000年，经过8年的努力，全国共有31个省市（自治区）、60多个国务院部门（单位）参与了改革，涉及高等学校900余所。有556所高等学校（普通高校387所、成人高校169所）经合并调整为232所（普通高校212所、成人高校20所），净减324所；有509所高校进行了管理体制的调整（普通高校296所），其中中央部门所属高等学校转由地方管理或以地方管理为主共360所（其中普通高校205所），省（市）业务厅局划转省（市）教委管理的有18所；已实行共建的高校达几百所；有317所高等学校开展了校际间的合作办学，形成了227个合作办学体；有241所高等学校与5000多家企事业单位和科研院所实行了实质性协作办学，进行产学研结合［3］。3、管理体制改革中的四个结合。我国的高等教育管理体制改革贯彻了“四个结合”：一是把管理体制改革与布局结构调整结合起来；二是把普通高校的体制改革、布局调整同成人高校的体制改革、布局调整结合起来；三是把条条与块块结合起来，以块块为主制订统一的改革方案；四是把宏观体制改革与高校内部管理体制改革结合起来，把体制改革当作内部管理体制改革的一个最好的契机并抓住它。如很多合并都是这样而一步到位的［4］。二、30年高等教育管理体制改革历程新中国成立后，经过不断的学习和摸索，一个基本适应当时社会主义计划经济体制的高等教育管理体制得以确立，有效地促进了社会主义建设和发展的需要。改革开放后，我国的经济体制发生了深刻的变革，社会主义市场经济改革目标逐步确立，高等教育管理体制必须做出相应的调整。体制改革的阶段划分如下：（一）高等教育管理体制的恢复与调整(1977-1984年)“文化大革命”后，国家一方面恢复全国高校统一招生考试制度；另一方面开始着手恢复高等学校的工作。之后，开始对高等教育的管理体制进行调整。1978年2月17日，国务院转发了《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，指出：高等学校的领导体制应根据与面向相适应的原则，进行必要的调整。面向全国和面向地区的全国重点高等学校，少数院校可由国务院有关部委直接领导；多数院校由有关部委和省、市、自治区双重领导，以部委为主。面向本省、市、自治区的全国重点高等学校，原则上由本省、市、自治区领导，有关部委要给予支持。1979年9月18日，中共中央批转了教育部党组《关于建议重新颁发〈关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定〉》，肯定了1963年《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定》的试行效果，重申其基本精神和各项主要规定仍然是适用的，并要求各地研究执行。此后，国务院各部委和各省、市、自治区对各自所属的高等学校的领导关系进行了调整，逐步恢复了“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的领导管理体制。至1981年，全国有高等学校704所，其中由国务院各部委领导管理的有226所，由教育部直接领导管理的有38所，由省、市、自治区领导管理的有440所。该管理体制在保证高等学校的投资、有计划地进行人才培养等方面起到了重要的作用。不足之处是部属或地方的高校都比较封闭，不利于学科的交流与发展，并最终形成“条块分割”的资源配置弊端。（二）改革思路的酝酿起步期(1985-1992年)1985年5月27日，中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》。《决定》指出，当前高等教育体制改革的关键，是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展的积极性和能力。为了加强对教育工作的领导，全国人大常委会于1985年8月18日通过了《关于设立国家教育委员会撤消教育部的决定》。1985年8月13日，李鹏副总理受国务院的委托，在六届人大常委会第十一次会议全体会议上就设立国家教育委员会撤消教育部的议案说明指出：发展教育事业，改革教育体制，不仅要调动教育部门的积极性，而且要调动各部门、各地区、各行业办教育的积极性。为了保证和推动教育事业的健康发展，统一部署和指导教育体制的改革，国务院需要有一个主管教育工作的综合部门，在简政放权的同时，保证党和政府对教育工作的统一领导，加强宏观指导和管理，加强与有关方面的协调。国务院还于1986年3月8日发布了关于《高等教育管理职责暂行规定》的通知，对国家教委、国务院其他部委、省级政府管理高等教育的主要职责及高等学校自己的管理权限均做了具体的说明。总之，这一阶段高等教育管理体制的改革工作开始起步。受当时的社会环境所限，改革力度不太明显。（三）改革实践的积极探索期(1993-1997年)党的十四大以前，教育改革是在与高度集中的计划经济体制相适应的教育体制的大框架内进行改革的，之后面对的是逐步建立的社会主义市场经济体制，形势要求教育体制进行根本性的改革。教育的管理工作，面临着由着重过程管理转向着重目标管理；由主要依靠行政手段转向重点运用立法、拨款、信息和政策指导等手段进行管理；教育行政部门将由对学校内部事务干预过多的状况，转向主要拟定法规、规划、政策和为基层服务的宏观管理。为此，1993年2月13日中共中央、国务院正式印发《中国教育改革和发展纲要》。1994年6月召开了改革开放以来党中央、国务院召开的第二次全国教育工作会议，江泽民总书记发表了重要讲话，李鹏总理代表党中央、国务院做了“动员起来，为实施《中国教育改革和发展纲要》而努力”的重要报告。1994年7月3日发布了《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》。《纲要》及其《实施意见》提出：高等教育改革重点要放在促进多种形式的联合办学，逐步改变高等学校“条块分割”办学和管理体制方面存在的弊端。通过必要的政策导向和社会需求的调节机制，促进国家教委所属院校、中央业务部门所属院校、地方所属院校之间，以及地方院校之间的联合，鼓励普通高等学校和成人高等学校之间的联合与协作，合理调整高等教育布局，优化高等教育结构，提高办学效益。到2000年基本形成中央和省级政府两级管理、以省级政府为主的办学与管理的条块结合的新体制框架。1994年以后，国务院和国家教委先后在上海、南昌、北戴河、扬州连续召开全国高等教育体制改革座谈会，李岚清副总理多次到会并发表讲话，亲自推动高等教育管理体制改革。经过不断的改革探索和试点工作推动，高等学校管理体制长期存在的条块分割、自我封闭、服务面向单一的状况有所改变，并最终为“八字方针”的形成奠定了基础。在此期间，国家教委把加快教育法制建设作为转变政府职能的重要方面，初步形成了有中国特色教育法律法规体系的基本框架，教育逐步走上了依法治教的轨道。1993年提出我国教育法律法规体系的总体框架及教育立法进度表，1995年颁布实施了《教育法》，《高等教育法（草案）》也于1997年国务院原则通过并提交全国人大常委会审议。国务院还颁布了《教学成果奖励条例》、《教师资格条例》和《社会力量办学条例》等。在加强立法工作的同时，教育执法与监督工作也得到加强。（四）改革目标的突破实现期(1998-2000年)1998年是高等学校管理体制改革取得重要突破的一年。在国务院机构调整中，机械工业部等9个撤并部门的91所普通高校实行由中央与地方政府共建共管，其中81所实行以地方管理为主的管理体制，10所成为教育部直属高校。72所成人高校基本转为地方管理。1999年上半年，实施了对原兵器、航空、航天、船舶、核工业等五大军工总公司所属的25所普通高校、34所成人高校管理体制的调整。其中，7所普通高校划归国防科工委管理，其余普通高校实行中央与地方共建，以地方管理为主。2000年上半年，在前两次部门院校管理体制调整取得成绩的基础上，进一步实施了对铁道部等49个国务院部门（单位）所属的161所普通高校、97所成人高校的管理体制调整。其中，22所普通高校划转教育部管理，22所普通高校与现教育部直属高校进行了合并，11所普通高校合并成5所学校后划转教育部管理，1所普通高校与国防科工委所属高校进行了合并，其余普通高校实行中央与地方共建，以地方管理为主。这3次调整中成人高校一律划归地方管理。经过3次部门院校的集中调整，基本上完成了部门院校管理体制改革的任务。原来由62个国务院部门（单位）管理367所普通高校，变为现在只由10余个部门（单位）管理120所左右；其中，由教育部直接管理71所，其他少数部门