《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》解读

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》解读大力推进安全生产领域改革发展努力提升全社会安全生产整体水平——《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》解读2016年12月9日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(以下简称《意见》)发布实施。《意见》全文共6部分、30条，从总体要求、健全落实安全生产责任制、改革安全监管监察体制、大力推进依法治理、建立安全预防控制体系、加强安全基础保障能力建设等方面提出了一系列改革举措和任务要求。深入学习领会、切实贯彻落实好《意见》精神，重要的是把握好以下几点。一、充分认识《意见》出台的背景和重大意义，切实增强推进安全生产领域改革发展的政治自觉和责任自觉党的十八大以来，党中央、国务院空前重视安全生产工作，习近平总书记7次主持中央政治局常委会和1次中央政治局专题学习会，就安全生产工作发表重要讲话，先后30余次作出重要批示。党的历次重要会议、全国两会、国务院常务会都对安全生产工作作出重要部署。2016年10月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过了《意见》。12月9日，中共中央、国务院以中发〔2016〕32号文件正式印发，并于12月18日向社会公开发布。以党中央、国务院名义印发安全生产方面的文件，历史上还是第一次，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作的极大重视，也标志着我国安全生产事业进入一个新的发展时期。《意见》以习近平总书记关于安全生产系列重要论述和讲话精神为指导，顺应全面建成小康社会的发展形势，总结实践经验，吸收创新成果，借鉴国外有益做法，坚持目标和问题导向，科学谋划了安全生产领域改革发展蓝图。《意见》深刻阐述了安全生产重大理论与现实问题，既指明战略方向，部署了“过河”的任务，又明确战术要求，指导如何解决“桥或船”的问题。《意见》围绕解决安全生产体制机制发展等深层次问题，提出了加强和改进安全生产工作的一系列重大改革举措和任务要求，是当前和今后一个时期全国安全生产工作的行动指南，对于推动我国安全生产工作整体水平的提升具有重大里程碑意义。深入学习宣传和贯彻落实《意见》精神，是当前和今后一段时间安全生产战线的一件大事。这既是对党的事业和人民利益高度负责的政治要求，也是推动安全生产事业发展进步的难得机遇和强大动力。《意见》的全部内容最终要变成安全生产领域改革发展的具体成果，所提出的体制机制法治等方面的改革完善还需要大家共同努力，落到实处，使其具体化。因此，贯彻落实的任务是大量的、繁重的。各地区、各有关部门和单位要迅速掀起学习《意见》精神的热潮，深刻认识《意见》出台的重大现实意义和深远历史意义，自觉把思想和行动统一到党中央、国务院的重大决策部署上来，切实增强抓好贯彻落实的政治自觉和责任自觉，以认真负责的态度和求真务实的工作作风，结合实际创造性地抓好贯彻落实，确保《意见》确定的各项改革任务和工作措施落实到位，尽快见到成效。二、深刻领会《意见》的精神要旨，准确把握安全生产领域改革发展的大方向《意见》确定的安全生产领域改革发展的基本要求和大的方向可基本概括为坚守一条红线、把握两个导向、坚持五项原则。(一)坚守一条红线。党的十八大之后，习近平总书记首先明确提出并一再强调，发展绝不能以牺牲安全为代价，这是一条不可逾越的红线。《意见》在“指导思想”中对此作了突出的强调。应当说，总书记讲的这条红线是确保人民生命财产安全和经济社会全面健康发展的保障线，是各级党委政府及社会各方面重视和加强安全生产工作的责任线，也是贯穿《意见》全部内容的主线，是指导我国安全生产工作的大方向、大逻辑。为什么作这样的判断?第一，坚守红线是践行党的根本宗旨的必然要求。回顾我们党的历史，无论是在革命时期，还是在社会主义建设和改革开放时期，我们党和政府都高度重视保护劳动者的安全健康。1931年中华苏维埃临时中央政府就发布了《劳动法》，1942年陕甘宁边区政府颁布《边区劳动保护条例草案》。新中国成立后，中央人民政府明确提出“安全生产”的方针，1970年毛泽东主席批准发出了《中共中央关于加强安全生产的通知》，1975年国务院召开了全国第一次安全生产工作会议。改革开放以来，党和国家采取有力措施推进安全生产法制、责任和基础保障体系建设。特别是党的十八大以来，党中央把安全生产作为协调推进“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局的重要内容和民生大事，摆在前所未有的突出位置，有力推动安全生产形势持续稳定好转。历史可鉴，不同的发展时期尽管主要任务、时代背景、客观条件等都不相同，但党和政府始终重视安全生产工作及对劳动者的保护，并为此付出极大努力。这是由我们党始终坚持“三个先锋队”、“三个代表”的性质和马克思主义基本理论以及全心全意为人民服务的根本宗旨所决定的。只有高度重视安全生产工作，坚守安全生产红线，切实防止生产安全事故给人民群众生命财产造成的危害，才能最大限度地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益和现实利益，才能始终体现我们党的性质和中国特色社会主义事业发展的目的。第二，坚守红线是全面建成小康社会的内在要求。全面建成小康社会，关键在于全面发展、全面共享，安全生产是其应有之义。正如习近平总书记所指出，如果安全生产工作搞不好，人民群众生命财产安全得不到保障，何谈让人民群众生活得更好，何谈全面建成小康社会?当前，我们距全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦越来越近，但是我国生产安全事故总量依然较大，安全生产整体状况同建设更为全面、更高质量的小康社会仍存在明显的差距。只有坚守红线，大力弥补安全生产工作短板，才能顺应我国社会主义现代化建设的大局大势，推动安全生产工作更好地与全面建成小康社会的目标要求相适应。第三，坚守红线是做好安全生产工作的基本要求。分析一起具体生产安全事故的原因，往往与事故企业生产经营的技术水平、管理水平以及员工素质能力等因素直接相关。但一个阶段生产安全事故总量变化，则主要与是否坚持和落实正确的发展理念紧密相关。新中国成立以来，安全生产形势的变化可以概括为“三升三降”：大跃进、十年动乱和1993年至2002年，是生产安全事故高发上升的三个阶段;新中国建立初期、“文革”结束后的一段时间和2003年以来，则是生产安全事故总量呈现稳步下降的三个时期。历史经验和教训表明，红线意识是安全发展观的基本要义，什么时候红线意识强、守得严，安全发展观就树的牢、落的实，安全生产形势就平稳可控;反之，安全隐患和事故就会迭出，人民群众的切身利益就会受到损害。因此，深刻把握深入贯彻落实《意见》精神，大力推动安全生产领域改革发展，不断推进安全生产形势持续好转，必须强化红线意识，坚守发展底线，并以此统领各项工作，完善落实具体政策措施，切实提高我国安全生产工作的整体水平。(二)把握两个导向。《意见》提出的各项改革举措和政策制度，都是紧紧围绕目标导向和问题导向所确定的。一是目标导向。多年来，各地区、各部门和各单位瞄准推进安全生产形势持续稳定好转的目标，齐心协力，勇于进取，积极探索，不断推动安全生产工作取得新进展。在经济社会快速发展的情况下，全国生产安全事故起数和死亡人数，连续14年实现“双下降”，尤其是重特大事故起数和死亡人数分别下降70%以上。站在新的历史起点上，面对安全生产事业发展的新形势、新情况、新要求，党中央、国务院审时度势，在《意见》中提出了到2020年实现安全生产总体水平与全面建成小康社会相适应、到2030年实现安全生产治理能力和治理体系现代化的目标任务。这“两步走”战略目标明确了安全生产领域改革发展的主要方向和时间路线，既相互承接，又各有侧重。所谓相互承接，是要按序前进，积极顺应我国经济发展的大势，顺应社会主义现代化建设“两个百年”目标的实现，坚持标本兼治，不断推动我国安全生产工作的整体水平;所谓各有侧重，是指两个目标的侧重点不同，第一个目标主要解决与全面建成小康社会不适应的问题，全力控制生产安全事故总量，全力遏制重特大事故的频繁发生，使广大人民群众切实感受到安全环境的改善和安全感的提高;第二个目标是在完成第一个目标的基础上，取得安全生产工作更加稳固、更加本质的进步，实现安全生产法制、体制、机制、制度和手段体系的科学、成熟和现代化。目标引领方向、目标凝聚共识、目标汇聚力量。我们要紧紧围绕党中央、国务院确定的目标任务，调动各方面力量，一步一个脚印地推进安全生产改革发展不断向既定目标迈进。二是问题导向。发现问题、解决问题是马克思主义世界观和方法论的重要体现，也是促进安全生产工作不断进步的推动力。当前我国仍处在新型工业化、城镇化和农业现代化持续推进的过程中，生产经营规模不断扩大，传统和新型生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险交织叠加，生产安全事故易发多发，一些事故由高危行业领域向其他行业领域蔓延，直接危及生产安全和公共安全。在深入分析和汲取近年发生的重特大事故教训的基础上，《意见》聚焦和着力解决9个方面的问题：(1)一些地方“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”规定不明确、安全生产责任不明晰不落实的问题。(2)安全监管体制不顺、职能交叉、存在监管漏洞和薄弱环节的问题。(3)安全生产法治不彰及法规标准体系不健全、有法不遵、执法不严的问题。(4)防范工作不科学、不系统、不持续和企业主体责任不落实的问题。(5)职业健康监管体系不健全、能力不足的问题。(6)应急救援管理体系不完善的问题。(7)安全生产基础薄弱的问题。(8)市场机制不完善、激励约束作用不强的问题。(9)公众安全意识淡薄和从业人员安全技能素质偏低的问题。《意见》明确的改革发展思路和措施，就是基于解决这些矛盾问题而制定的，具有很强的针对性和操作性。我们在贯彻落实的过程中，要注重发挥问题导向的推动作用，用实招、求实效，依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，不断破解安全生产难题，大力提升我国安全生产治理整体能力。(三)坚持五项原则。《意见》提出的推进安全生产领域改革发展的五项基本原则，全面贯彻了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的部署，体现了五大发展理念的要求，是进一步加强安全生产工作的根本遵循。一是坚持安全发展。发展是第一要务，安全是提高发展质量和效益的本质要求。坚持以人民为中心的发展思想，既要让人民富起来，又要让人民的安全和健康得到切实保障。安全发展是科学发展的题中之义，也是确保安全生产的社会基础。对于党委政府，保安全就是促进改革发展，维护社会稳定，保证党的宗旨的落实;对于生产经营者，保安全就是保效益、保品牌、保市场;对于广大人民群众，保安全就是保生命、保健康、保幸福。这要求在推进经济社会发展的过程中，要始终坚持生命至上、安全第一，确保经济社会持续健康发展。二是坚持改革创新。改革开放三十多年的经验表明，改革是我国发展的关键一招，创新是引领发展的第一动力。当前我国经济体制、产业结构和社会面貌都发生了深刻变化，社会主义市场经济的活力不断迸发，新材料、新能源、新工艺广泛运用，新产业、新业态、新领域大量涌现，既给安全生产提供了动力，也带来了新的问题和挑战。安全生产工作要与时俱进，必须在理论、制度、体制、机制、科技、文化等方面改革创新，突破体制制度性障碍，激发全社会安全生产要素的内在活力，推动安全生产工作适应新情况、新要求。三是坚持依法监管。法治是社会文明程度的核心标志，依法治国是党治国理政的基本方略，依法行政是党治国理政的基本方式。实现我国安全生产治理体系和治理能力的现代化，必须顺应经济社会发展的大势，由计划经济时代以系统内部纵向上下级式的行政管控为主，向市场经济条件下平面依法治理为主转变，着力完善安全生产法律法规和标准，着力强化严格执法和规范执法，着力增强安全监管监察队伍的法治素养和法治能力，着力提高全社会遵守安全法制的意识和履行安全法定责任的观念，全面提升我国安全生产法治化水平。四是坚持源头防范。加大事故预防的纵深及有效性，必须强调源头防范。只有从源头上、根子上强化预防措施，做到防患于未然，才能牢牢把握安全生产工作的主动权。要牢固树立事故可防可控的观念