参与式民主和中国村民自治

参与式民主和中国村民自治田飞龙*内容提要：文章对于中国村民自治中的“代议民主论”提出了重要的理论批评，主张从直接民主原则出发，通过“参与式民主”的程序化改造，重构中国的村民自治制度体系。文章将村民自治与中国农村的现代化相联系，将村民自治的“参与式民主”方案作为农村现代化的突破口，从而与“新农村建设”的正面思维相呼应。关键词：村民自治农村现代化新农村建设代议民主论参与式民主引言村民自治是中国农村政治现代化的核心，也是“新农村建设”制度层面的首要问题[①]。然而，它还是“一个远未完成的体系”[②]。如果说改革开放以来国家层面的政治体制改革经常性地滞后于经济体制改革[③]，那么农村的政治体制改革其实几乎和经济体制改革同时酝酿，并且都明显先于城市[④]。标志着国家正式进行政治体制改革的事件是1997年前后“法治国家”进入党章和宪法，而此时村民自治已有10年的制度实践。虽然无论是农村的经济改革还是政治改革都具有为城市乃至整个国家展开改革的“试验”性质[⑤]，但规模往往可以标示本质的差异——在原理上以“直接民主”为导向的村民自治即便探索出一条真正有中国特色的“民主之路”，其对于整个国家层面的民主到底有多大的制度性贡献，值得怀疑。而且，民主的范围越大，微观民主经验的可适用性越小。因此，尽管村民自治制度也许曾经包含着城市从农村索取“民主经验”的意味，笔者仍然要指出，村民自治在本质上应该定性为一种区别于国家民主的自治民主，一种真正指向农民、为了农民利益并最终为了农民获得“合身”的制度保障以便进入现代中国不断扩展的政治体系与市场体系的民主制度。如果说，我们研究村民自治，研究“新农村建设”的制度保障，是真正地“以农民为本”[⑥]，那么我们就应对于村民自治二十年实践中占据主导性地位的代议式的国家民主思维[⑦]进行必要的反思，进而探索更加适合村民自治的民主概念。我们必须摆脱附着在村民自治上的过重期待和负担，必须首先明确村民自治是为了农民和农村自身，而不是为了城市和国家民主。作为界定核心问题的前提，我们需要首先确认村民自治的民主方向。由于二十年来以“选举”为中心展开的村民自治并没有能够很好地起到民主训练和权利保障的作用，一些学者开始质疑民主作为村民自治基本方向的正当性[⑧]。问题的根本其实不在于民主是否可行，而在于我们指导村民自治的整个民主思维存在局限，即在村民自治领域简单地“复制”国家民主的思维，以选举为中心，却忽视了调动广大村民参与日常的村级治理，以及在村级层次上展开真正的直接民主试验。无论是直接选举还是间接选举，都是指向一种代表议事的政治体制，因而都不是直接民主。作为村民自治直接民主形式的村民会议受到长期压抑，未能有效获得实践空间。狭义的选举民主当然难以促进农民的“政治现代化”，农民的民主意识与能力，农村治理的民主化当然不可能通过简单的“选举”就大功告成。因此，面对以选举为中心的村民自治民主实践的有限效果，我们需要做的不是从民主的基本立场上后退，而是反思既有的民主思维，转换指导村民自治的民主概念。村民自治中的民主问题，不是民主太多了，而是民主形式太单调，民主参与的时空太狭窄，这直接限制和损害了村民自治的“民主前景”。一直从事村民自治选举问题研究的学者王禹即逐步认识到选举对于村民自治的不充分性[⑨]。与选举导致的村民自治的不理想前景相对照，一种“参与式民主”的理念和制度实践已经在中国的局部地区展开，如浙江的协商民主试验，以及重庆开县麻柳乡的“八步工作法”等[⑩]。仝志辉的“后选举时代”概念和高新军的“后选举治理”概念直接挑战了指导村民自治二十年的“选举民主”思维，尽管他们并非专业的公法学者。在笔者看来，村民自治研究经过二十年的实践观察和检验，需要逐步走出代议式的国家民主思维，开始一种面向治理过程的“参与转向”。于是，我们大概可以接受这样一种共识：村民自治是面向农民的微观民主体制；自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。因而，笔者界定的核心问题即为“中国村民自治需要一种什么样的民主概念？”本文将在反思村民自治的“代议民主论”模式的基础上，系统论证一种更加有效回应中国村民自治若干层次基本需求的参与式民主理论，提供思考中国村民自治体系的另样民主视角。一、村民自治：直接民主还是间接民主？村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。传统村民自治的内在逻辑是“为了国家的民主试验”和“消极目的观”，前者指村民自治背负着自治范围之外的国家民主试验的历史任务，后者指村民自治的消极功能设定——简单的秩序维持。[11]这必然在理论研究与实践上导向一种以选举为基础的“代议民主论”,其基本内容为：村民自治模仿国家民主的范型，以村委会选举及管理为中心，后期转向重视村民代表会议制度建设，从而完成对于村民自治中的管理机构（执行机构）和代议机构的制度建构；村民代表会议实际上可以“置换”村民会议[12]；司法已经完全国家化，因此没有必要在村民自治中建立司法系统，人民调解功能被村委会吸收，它更多地属于一种行政调解而非司法调解。那么，对于以村民会议为主要载体的直接民主原则，又是如何解释的呢？实践者以及立法者的解释一般为——村民会议召集难，效率低；理论家的解释有相当一部分不加反思地接受实践者及立法者的解释，也有一部分在理论上作出回应，如王禹认为“所谓民主自治原则主要是指直接民主。”“村民自治中的民主自治原则也包括间接民主原则”[13]，这种以法条为基础的文义解释实际上并没有认真对待这里的问题，即没有在原理上指明村民自治中直接民主与间接民主到底何者为原则，何者为例外以及这种原则区分在制度安排与程序保障上到底具有何种规范意义。这样的理论认识无法解释比如“并村联组”本身对于村民自治的影响评价问题——按照现有的理论认知，村子大了有何关系，反正我们可以选出村委会和村民代表会议，村民会议可开可不开。如果我们在理论上有关于村民自治中的直接民主原则的独立论证，而不是简单地迁就实践者和立法者，我们就可以提出富有价值的批评意见：“并村联组”这样的行政化管理给村民自治的直接民主原则制造时空困难，因而违背了法律规定的村民自治的直接民主原则，应当加以控制或纠正，确有联合需要的可以通过村庄独立谈判完成——这才是村民自治。本来在原理上，直接民主是村民自治的灵魂，也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度贡献的地方，但由于缺乏原理性的认识和论证，整个村民自治的实践在告别“直接民主”，走向“代议民主”。村民自治是我国直接民主的最后落脚点，现在来看，它已经逐渐接近日落的地平线。笔者理解立法者及理论研究者对“直接民主”的忌讳心理，“直接民主”在现代民主发展史上也确实没有留下多少好的名声，并且在民族国家层次的民主方案竞争中整体性地让位给代议民主。但事实上一个共和国并非只能有一种共和方案——代议民主，它还可以在最基层的微观民主中以自治构造直接民主的原则体系。村民自治本来可以有这样的实践机遇和前景，但现在却可能整体性地丧失。1987年的试行法还仅仅是确认了村委会的管理机构地位，在原则上明确坚持直接民主原则，立法者也明确表达了对直接民主原则的支持。但到了1998年，村民代表会议制度正式确立，再加上村庄规划中的行政化思维，导致村民会议的直接民主形式最终被“边缘化”[14]。“代议民主论”逻辑下，我们可以看到从实践者、立法者到理论研究者的作业重点——以选举为中心，选举对象为村委会委员和村民代表；在议事规则上重视村委会和村民代表会议；村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利[15]。这样，我们看到的中国村民自治的实践形态、制度形态与理论形态在“代议民主”的载体上已经高度同构，这种状况直到现在仍然维持着。[16]二、村民自治的“代议民主论”的局限性“新农村建设”是关于中国农村整体现代化的建设布局，在基本思维上已经超越了传统的“消极目的观”，以积极的、现代化的视野与要求重新规划农村问题[17]。但是，由于中国农村在经济和文化上的整体落后及深刻危机，以及在政治民主化方面的思路限制，中国农村的现代化进程严重滞后。中国农村的现代化实际上需要一个“加速度”，以使在未来的城乡发展中，中国农村能够逐渐发育出一种不同于城市现代化的农村现代化图景，特别是在农村社会重建和个体农民的主体性重建上能够与城市处于大致相当的水平。在“积极目的观”下，村民自治显然将带上促进农村现代化的目的，并且村民自治不可避免地被期待来为农村的整体现代化提供一个“加速度”。那么，我们来看一下，现行的村民自治的“代议民主论”思路是否能够有效地促进中国农村的整体现代化，并提供一个可欲的“加速度”。首先，“代议民主论”背后的逻辑是精英民主论，它一般性地排斥农民个体对于集体决策的参与和决定。农村决策体制在“代议民主论”指导下必然走向某种集中模式，由少数村庄精英来决定村庄的重大事项。这不利于在城市化背景下农民保护自身的土地及其他集体权益。其次，“代议民主论”无法起到对于农民个体的民主训练功能。代议民主强调代表议事，通过选举将农民个体的决策权“阻却”，且由于农村不成熟的政治文化，农民在选举之外根本就不可能有效地参与村庄政治过程。这样，1987年试行法确立的“自我教育”的民主功能就难以落实。再次，“代议民主论”不利于建构村庄的公共生活与公共文化，不利于培养农民个体的平等观念与自主意识。“代议民主论”无法为中国农村的整体现代化特别是培养平等[18]文化与参与理念提供充足空间。农民的主体性在“代议民主论”下仍然受到日常性的压抑，他们本身在国家民主层面基本上被排斥，在最有可能参与并决定自身事务的村民自治领域实际上又被“代议民主论”所隔离。如果坚持村民自治的“代议民主论”，农村也许可以保持稳定，但是作为其真实主体的农民将没有机会通过参与实现自我教育和意识上的现代化。“代议民主论”的合适空间绝不在最微观的村民自治领域，而是中观的地方民主及宏观的国家民主领域。我们需要对于“自治”原则有正确的理解，需要认真对待1987年试行法承诺的“直接民主原则”，需要在原理上认真思考如何将直接民主原则纳入一种真正适合村民自治的民主概念之中。这构成本文最为核心的理论关切。总之，已经走向“代议民主论”的村民自治需要一个“参与民主转向”，才能给中国农村的现代化提供一个“加速度”，才能通过政治民主化方面的突破带动农民的经济组织化与民主管理，以及重建农村的公共生活与公共文化。三、村民自治中的参与式民主需求对村民自治中的“代议民主论”及其局限，其实从实践者、立法者以及理论家各方面都已经有一些质疑。出于对“代议民主论”模式的村民自治民主的矫正，1998新修订的《村民委员会组织法》对村民自治民主做了更加体系化的设计——提出“四大民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，并将村务公开和民主管理作为1998年以后村民自治的一个重要方面。2004年中央的第17号文件又重申了这一点。在实践上，一些发达地区的农村开始在有关官员推动及学者参与下进行“协商民主”的试验，其中以浙江的试验较为典型。此外，重庆开县麻柳乡的“八步工作法”也是参与式民主在村民自治中的重要创新，而且涉及了直接民主原则的应用。正因为麻柳乡较好地运用了包括直接民主原则的参与式民主模式，有关的决策与信任危机得到很好的解决，涉及公共利益的工程与事务得到高质量的完成。正如专门关注此事的高新军研究员的评价，这是“危机管理和后选举治理的成功范例”[19]。理论界，仝志辉教授提出“后选举时代”，高新军研究员提出“后选举治理”，何包钢教授在中国推行“协商民主”，王锡锌教授将公众参与理论引入行政过程并进行了长期持续的实践，其相关的理念和制度建构对于参与式民主在村民自治中的应用具有重要启示。当然，在“代议民主论”内部，也有一些具有实践背景的学者对于村民自治中的选举民主提出了一些修正，如熊伟的“村民会议召集人制度”、“村委会印章保管人制度”以及