中国碳排放交易机制配额分配初始评估

中国碳排放交易机制配额分配初始评估吴倩MaartenNeelisCarlosCasanova2014年4月7日©Ecofys2014委托机构：英国驻华使馆项目编号：MARUK14675声明：此报告为“ChineseEmissionsTradingSchemes–InitialAssessmentonAllocation”的中文译稿。报告内容主要基于公开信息以及采访结果，由ECOFYS分析整理而成。ECOFYS对本报告内容负责。摘要当中国碳排放权交易试点启动，市场被激活，碳对于企业来说变得越来越真实。本报告是关于碳交易的专题报告，旨在从行业的角度评估目前中国碳排放交易试点所用分配方法。报告审阅了中国的配额分配方法，强调了行业对这些方法的顾虑，如成本、公平问题，以及在试点期间分配方法在哪些方面可以有所改进。该研究主要基于2014年3月采访的专家的观点，并结合ECOFYS自己对试点分配方案的分析。该研究对照国际使用的三种主要分配方法：历史法、基准法和拍卖法，考察了中国分配方法的结构。正在运行的中国碳排放交易试点的拥有如下共同特征：绝大多数配额是免费发放的并基于历史法除了电力和供暖领域，基准法尚未大规模使用越来越多的试点开始实验拍卖通过访谈，本研究发现总的来说，行业认为分配过程较为顺利，对于绝大部分所需配额免费发放表示欢迎。但行业还是表达了以下顾虑和建议：希望分配规则更加详细且透明希望基准法能在分配中发挥更大作用担心不同的方法会增加成本希望更多参与规则制定以发挥作用未来的两年非常关键，中国碳交易试点应该学习和改进分配以及其他碳交易试点工作。配额分配是碳交易机制的核心要件，合理分配需要行业专业知识和数据支持。本报告为政府提供评估今后分配工作提出以下的建议：开发并公开详细的分配方案限制使用任意的、有争议的因素来改变分配方法逐渐减少免费分配比例，谨慎考虑行业竞争力鼓励并谨慎安排配额拍卖鼓励产品基准法、谨慎对待附加值基准系统组织行业参与目录1引言11.1背景11.2目标21.3方法22一般分配方法42.1通过历史法免费分配42.2通过基准法免费分配52.3拍卖法62.4欧盟ETS分配方法回顾63中国ETS试点项目的配额分配83.1不同分配方案概要83.2历史法是主要方法93.3基准法使用有限93.4拍卖方面的一些经验104有关中国分配制度的行业观点114.1行业欢迎免费分配，以减轻成本负担114.2行业希望分配规则更加透明124.3行业欢迎基准法，但进展有限124.4行业担心不同的方法会增加管理成本134.5行业希望更多参与以产生影响135结论15附录一：试点排放权分配方案部分信息17附录二：专家采访问题23致谢:钟青华能碳资产管理公司李碧君广东低碳行业促进会骆志刚中科院广州能源研究所李谨上海能源与环境研究所葛兴安深圳排放权交易所邓宇、贺辉南天电力梁希爱丁堡大学以及所有受访专家们。11引言1.1背景2011年10月，国家发改委宣布了试点碳交易的计划，随后批准七个地区探索碳排放交易机制。两年后，七个试点地区中的五个（深圳、上海、北京、广东和天津）先后于2013年启动了试点计划，湖北于2014年4月2日开始碳排放交易。目前还剩下重庆，预计将于2014年晚些时候开始交易。中国碳排放交易试点（ETS试点）对政治与经济影响超过这7个地区的范围。全国范围的碳排放交易机制也计划在2020年之前建立，国家碳排放交易机制设计会很大程度上吸取区域ETS试点市场发展中积累的经验。国家发改委对ETS试点寄予厚望，非试点地区也期待效仿试点做法从中学习经验。试点中的很多企业在全国都有业务。这些企业正积极关注ET试点S政策，期待推出国家计划。碳排放配额分配，此处定义为碳排放配额的计算与初始分配，是碳排放交易机制设计需考虑的重要方面，也是机制运行的前提。尽管先前有大量试点设计信息，直到单个分配计划公布之后，ETS试点的规模与结构才得以完整清晰地呈现。目前，六个运行中的ETS试点已经分配了10亿多吨二氧化碳排放配额给约1810个中国的控排企业或单位。1分配对行业有直接影响。但是由于计划时间紧张，在制定碳排放配额分配制度时，只有部分计划中覆盖的企业被征询了意见。总体而言，ETS试点的建立由地方政府领导，得到政策专家的技术支持，行业参与比较有限。在此背景下，我们收集并概括了目前分配方法的不同观点，明确了一些需要重点关注的领域，并就如何近一步改善中国的碳排放交易分配制度提出建议。1基于分配计划，结合其他信息来源。21.2目标本研究收集行业专家与政策制定者对撰文时五个运行中ETS试点项目（北京、上海、深圳、天津和广东）分配方法有效性的思考与观点。研究旨在阐明不同利益相关者对所采用的分配方法的重要关注点与疑问，并提出进一步改进中国碳排放交易机制采用的分配方法的可能途径。中国ETS试点已经制定了分配原则，虽然如此，试点2014年和2015年的配额尚未完全发放。本研究通过论述目前分配原理，挖掘今后试点期间分配决策的改善空间。此外，本研究也希望可以为2016年到20120年间将建立的国家碳排放交易机制的制定提供想法。本报告面向对中国即将建立的碳排放交易机制有兴趣、并且对碳排放交易机制的关键设计领域有一定了解但对该机制分配方法了解不多的读者。1.3方法1.3.1来源与信息中国的碳排放交易政策，包括具体分配方案，仍然在发展之中。公开的信息不足以进行深入研究。本研究中，我们为迅速获取一首信息，选择听取正在参与实际工作人员的意见。主要通过电话和面对面方式采访专家；采访中获得的受访者的想法与言论是本研究的主要信息来源。除了访谈，我们还使用公开信息，例如，公开的政府规章、学术或商业报告、官方新闻稿和其他媒体报道。因为项目执行期较短（2014年2月10日到3月31日），我们的采访没能覆盖所有七个中国ETS试点或调查所有行业。我们集中调查目前运行中的试点，并选择关键的利益相关者。1.3.2受访者与所涉及问题我们采访了20位行业专家和政策专家。行业专家来自化工、钢铁、电力公司或行业协会等。政策专家的选择基于他们参与国家和地区层面分配规则制定的程度。受访者代表中既有中国公司，也有跨国公司和其他利益相关者的利益。32013年3月5日到3月20日，Ecofys位于中国的研究小组在北京、上海、天津、广州和深圳开展采访，采访基于为本次研究特别设计的问题。问题是预先设计的，旨在采集五个方面的信息。理由解释如下。如需详细的问题列表，请查看附录二。背景知识：评估与分配相关的知识，决定未来能力建设需求。分配规则：对试点中分配与计算过程的现有规定进行概览，比较这些试点项目。考虑数据：理解对数据准确度的置信度以及试点设计使用了什么数据。新进者：收集对行业的见解以及监管者对增加产能与扩张产能条款的观点。行业处置：发现行业如何看待碳试点分配制度设计对待他们的方式，特别在配额分配方面，他们的偏好以及监管者如何看待这一点。42一般分配方法本节可作为分析中国ETS试点现行分配方法的参考，简要介绍三类分配方法。其中两类方法，即历史法和基准法中的碳排放配额是免费发放，第三种方法，即拍卖法中，市场参与者可以通过拍卖形式购买初始碳排放配额。我们将会简要讨论这些方法的优缺点。本节还将回顾“欧盟碳排放交易机制”（EUETS）分配方式的经验，因为EUETS是运行最久的总量控制和排放交易机制。2.1通过祖父法免费分配祖父法是一种免费分配排放配额的方式。许多碳排放交易机制采用免费分配方式以减轻行业成本负担，进而保护行业竞争力，使其不会受到尚未采取碳定价国家与地区的威胁。碳排放交易机制开始之时，使用免费方式分配而非拍卖方式的另一原因是通过限制初始成本保证顺利过渡到碳定价政策环境。根据这一逻辑，免费分配逐渐减少，而从下文可见EUETS的确是这一情况。这一减少使用免费分配的倾向或者愿望背后的动机是，免费分配会降低碳排放交易机制总体成本效率，因为免费分配使得生产链中的碳成本无法完全传递，而这种传递会促进最高的经济效率的实现。祖父法，可定义为使用历史基线年数据分配固定数量配额，因此也被成为“历史排放分配法”。为了逐渐降低配额量，该方法经常与一些因素结合使用以逐渐减少配额。其主要优势是较为简单，只依靠历史排放数据。也是较为容易理解的方法，对碳排放交易机制参与者而言，比较清晰可预测。但是，祖父法也有一些缺陷。这种方法奖励那些过去做减排工作最少的企业，这不利于实现碳排放交易机制的目标。由于采取了先期减排行动，减排空间较小且能效较高的企业反而比能效低的公司得到的配额少，这有失公平。而且，根据祖父法定义，它只适用于碳排放交易开始时已经运营的设施或产能。对于新加入者、新增产能或需要额外措施的产能而言，该方法不能自动纠正。5尤其对像中国这样快速发展的经济体而言，用祖父法作为分配方法是有问题的。如果新进入者配额规则设定不合理，新增产能可能会承受全部碳价格，从而限制了免费分配在保护行业竞争力方面的作用。而且，如何选择基准年份也容易发生争议，对那些出于各种原因在基准年度产量下降的企业不利。2.2通过基准法免费分配使用基准法免费分配碳排放配额时，不采用某控排企业的历史排放数据作为分配基准，而是采用每单位活动的某种指标标准（即排放基准）。取决于选择的具体方法，单位活动可以是某种产品吨数（例如，钢铁或水泥）、能耗（例如，千瓦时电力）或者单位经济产出（例如，行业附加值）。每个公司的单位活动获得同样的排放配额，也就是基准。表现比基准差的企业得不到足够的配额，需要购买额外配额。表现优于基准的企业获得的配额比所需量更多，可以出出售多余的配额。基于基准的分配方法有两种不同形式。一是使用碳排放基准与历史活动水平（即历史钢铁或水泥生产）结合，以实现最终分配的方法结合碳排放基准与交易期间活动水平（即实际钢铁或水泥生产）。后一方法可以通过事后分配（只在交易年结束之后给予分配）操作或通过交易年前预分配，之后修正。该分配方法的主要优势是可以奖励参与者在碳排放交易机制建立之前所采取的减排行动。而且本方法如果设计得当，可以以同样形式应用于已有设施和新参与者或新增产能，当与实际产量结合使用时，可以随时间按照产量变化自动修正。基准法分配方法的劣势是较为复杂，尤其是在制定基准时。定义基准参考的无差别单位活动（这样才能有共同的比较标准）并不容易，而且需要收集关于历史活动水平的数据。因此过程可能比较漫长。而且没有解决上述的碳排放交易机制中成本效率损失问题，效率已经较高的设施需要减排量最大的设施和公司因此可能会承担更大的成本负担。尽管基准法通过奖励先期减排行动维持了公平，但对生产中效率较低的产能可能会造成重大问题。62.3拍卖法祖父法和基准法是免费分配方法。运用拍卖法时，参加单位需要从指定拍卖商处购买配额。拍卖中设定固定拍卖配额数，有时会有拍卖底价，即配额最低成交价格。拍卖配额通常以现货方式进行（即拍卖后几天内交付），以防止在二级交易场所再次购买、出售配额的不良竞争。拍卖法比较简单、公平，价格透明。可以增加政府收入，可用于国内气候变化减缓与适应的项目，或者补偿遭受气候变化影响的个人或组织。此外，拍卖法为碳排放交易机制带来的成本效率是最高的，保证碳价格完全传递。拍卖面对需要购买配额行业的很多反对之声。拍卖需要先行支付很多资金，这些成本对行业造成了额外负担，特别是面临国际竞争压力的行业。在时机、参与资质标准、公司信贷可靠性以及拍卖收入再利用规则方面也存在一系列问题。2.4EUETS分配方法回顾EUETS于2005年开始运行，现在已经处于第三执行阶段（2013年到2020年）。EUETS经历了上述所有分配方法，是研究分配方法的很好案例。在前两个阶段没有欧盟层面协调配额分配方法，尽管欧盟设计了某些指导原则。EUETS指令（EC2003）赋予了成员国选择的机会，通过国家分配计划（NAP）决定分配多少配额，基于一系列限制条件。很多情况下，欧委会要求成员国修改NAP进，特别要降低国家总配额。一旦NAP通过，设定的总量和某管控设施的配额都不得更改。指令（EC2003）规定，第一阶段至少95%的