项目管理：代建制

第三章代建制下的项目管理实践3．1代建制的概念3.1.1定义是指政府投资项目通过招标的方式，选择专业化的项目管理公司（以下简称项目管理企业），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位。它是建设工程项目管理方式在政府投资项目上的一种具体运用模式和管理制度。4.1.2代建单位工作的性质代建单位的工作性质为工程建设管理和咨询，其单位性质是企业;其盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成;其风险是承担相应的管理、咨询风险，不承担具体的工程风险。代建单位利用自身专业优势统筹建设安排，使政府投资效率最大化，项目建成后移交给项目使用单位或管理单位。3.1.3实行代建制的重要意义实行代建制，由于依靠专业人士，实行社会化管理，将有效地提高建设工程项目水平，降低管理成本，提高投资效益和项目实施情况的透明度，方便监督管理。同时，可以使相关部门单位免去组织管理工程项目实施的具体事务，解决外行业主、分散管理、重复设置机构等间题，体现了专业化的现代生产发展的规律要求，有利于推进政府部门职能转变政府投资项目“代建制”，通过具有法律效力的代建合同，做到了投资、建设、管理、运营“四分开”有效地加强了政府对投资项目的管理，规范了投资建设程序，建立了投资责任约束机制，通过市场化运作，选择有经验、讲信誉的专业化队伍，用法律和经济手段确立了投资者和建设者间相互关系有效保证了资金的使用效益和施工质量“代建制”项目管理模式对于业主比较有利，具体原因如下：(1)在该管理模式下，代建单位是从项目的投资决策阶段即参与工程项目的，基本上实砚了全过程的管理，便于对工程的设计管理、施工招投标管理，并一直延续到施工期的管理工作。这样能从根本上解决合同的签订与合同的执行的脱节，使工程项目的投资控制与进度控制能够落到实处，使工程的质量从决策阶段到执行阶段都得到保证(2)项目管理是融合工程技术、经济、法律、管理的综合性工作，业主不具有相应的综合知识，因此与设计、承包商之间存在明显的信息不对称，由代建单位代理业主，有利于提高管理绩效。4.1.4代建制有利于克服传统模式的弊端1政府投资工程管理的传统模式以上海的市政基础设施工程建设为例（见章后案例），传统的模式通常有以下几种类型（1）以专门的事业单位为建设单位20世纪80年代以前，上海的市政基础设施项目主要由当时市市政局下属的市政建设处处(性质为事业单位)承担建设任务，根据政府的要求，由市政建设处编制并提出项目的计划任务书、可行性报告，并负责项目的前期动拆迁和建设管理，建成后移交同属于市政局的市政管理处（性质为事业单位）(2)以政府直属的公司为建设单位20世纪80年代以后随着建设工程领域市场机制的引入政府部门多成直属的建设工程管理公司，这些公司或者自接以建设单位名义，或者以代建设单位(即代甲方)的名义、工程总承包的名义实施政府投资工程的管理.（3）以政府委、办局内部的基建处为建设单位其他领域（即其他各委、办、局系统）工程建设，也基本尚由各自的基建处（性质为政府内设处室）或直属的建设单位直接实施(4)以专门的f程指挥部为建设单位这一般适用于投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目，比如城市高架道路、跨海大桥、轨道交通工程等。这此项目一般跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，加之工程进度要求高，一般都设立由具有一定行政级别领导挂帅的工程指挥部类似的机构,类似还有项目建设领导小组.区别在于项目建设领导小组通常为纯协调机构，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程.如果有需要,领导小组可以下设办公室或工程指挥部.(5)以项目法人为单位这种方式是应国家发改委1996年通知要求，一般在经营性的基础设施项目中实行。即在项目批准立项之后,组建项目法人,具体负责工程建设的项目策划资金筹措、建设施工,并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任.工程完工后,项目建设管理班子即转化为项目经营管理班子.2传统管理模式的主要弊端及其带来的隐忧应当说，上述各种模式为当时体制下的市政工程建设做出了应有的历史贡献,但随着我国经济体制改革的深入和建筑业专业化、高级化发展要求的提高上述建设模式已经不能适应时代的要求.其弊端主要有：(I)从工程建设实施个环节的衔接分析。传统模式中投资、建设、管理和运营上基本上由一个系统（比如建设系统、商业系统、卫生系统、教育系统等等）构成，由于各方同属一个系统．既有便于协调的优点也有各环节之间责任不明、利益不清的缺点.尤其是对自建、自管自用的项目,从建设组织单位出于利益驱动，必然导致投资失控，即发生所谓的超概算、超预的、超决算”三超”.据有关数据,我国政府投资工程真正按计划投资完成的极少，多数都超过预算的20%--30%,超过1—2的也屡见不鲜.(2)从工程建设各环节实施的方式分析.传统模式中的投资、建设、管理和运营单位的确定基本上由政府主管部门以行政指令的方式确定，缺乏比较、缺乏竟争、没有市场，存在一定程度的部门垄断的痕迹，容易导致效率的降低和寻租现象的发生据国家发改委的一次调查，所调查的近80项政府投资工程真正按要求进行公开、公平、公正招投标的只有3个，其余项目在项目承发包这个重要环节或多或少地存在一些问题。(3)从建设单位人员的组成及转化分析。一方面，传统模式中的建设单位既要参与项目前期的策划、编制项目建议书、可行性研究等工作，又要参与工程建设的准备和实施工作，包括基地选址、动拆迁、组织勘察、设计和施工招标等，直至项目建设实施的过程控制。应当说，上述工作对专业性要求很高。另一方面，传统模式中的许多建设单位（尤其是工程指挥部）往往随着项目的完工而趋于解体，或者融人项目建成的运营管理主体之中。这就使得，要么是专业化的人才被浪费，导致难以积累起专业化的工程建设管理经验要么工程实施不使用专门人才，导致我国工程建设管理始终处于一个较低的水平。针对传统模式的缺点，有关改革措施实际上一直在推进，最早的比如在建设工程领域推行招投标制度，就是要改变政企不分、行业垄断和部门垄断的弊端，将市场机制引人工程建设领域，通过竞争提高资源配置效率，降低工程实施成本。较近的如，上海在地铁和轨道交通建设中推行的“投资、建设、运营和管理”的四分离模式，就是要科学界定各环节的权利和义务、利益和风险以建立群众激励和约束机制，提高政府投资效率相对而言，政府投资工程的传统管理模式对我国建筑业行业发展的拖累始终未引起有关部门的高度重视，各方也缺乏应对良策。早在1988年，试图通过引进建设监理来解决这一问题,但通过多年的发展建设监理逐渐走入了一个相对狭隘的胡同，比较专注于工程实施过程中的质量监理，其定位与十多年前的设想大相径庭(4)从建筑市场的现状及其需求分析改革开放以来，随着经济发展速度的加快和城乡建设高强度的投入，我国建筑业快速发展，目前全国的建设企业十多万家，从业人员号称310万人。但是，从全球竞争力分析，我国建筑业企业仍然十分弱小。据有关数据，2001年我国海外工程承包合同额只有100多亿美元，而韩国在1982年就曾达到过创记录的500多亿美元。在国内，许多外商投资工程、国际金融组织贷款的工程也多由资金和技术实力雄厚的境外承包商设计承包,这与政府投资工程的传统管理模式不无关系，分析如下：从工程建设的需求来看，传统模式下的建设单位不关心项目的投资控制从而也不会真正关心工程建设的设计优化、质量控制等，他们更多地关心小集团甚至个人利益，最多也只是关心工程工期等表面的东西。因此，这样个市场不会产生对高水平工程建设管理服务的需求。从工程建设的供给来看，由于没有对高水平工程建设管理服务的需求，自然地，建筑业企业也不会产生这方面的供给。为了取得工程承包权，他们需要的小是高水平的建设质量，面是庸俗的寻租游戏。久而久之，我们的企业就丧失了真正的市场竞争力4.1.5代建制相关各方的职责1政府主管部门职责政府主管部门（一般是计委）的职责主要是投资决策、市场选择和监管评估。具体是指负责审批项目建议书、可行性研究报告，审杳确定设计方案，审批工程预算和正式开工计划等，通过公开招标方式确定工程管理公司；安排项目年度投资计划并协调财政部门按工程进度拨付建设资金；监管工程管理公司履行合同；组织工程的竣工验收和移交。上述高层次策划工作是必须由业主决策及完成的，非任何其他单位能予以取代。投资公司职责政府所属投资公司被赋予更大的责任，具有独立的投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷设施经营进行全过程管理。具体如下：（l）项目前期工作，组织编制项目可行性研究报告、初步设计，并报政府审批；（2）确定项目投融资方式及项目管理方式；(3）采用公开招标方式选择工程管理公司或总承包公司并确定财务监理公司；(4）项目实施中进行监督和控制；(5)竣工验收根据有关规定进行项目内部审计；、阁初审项目财务决算；组织单项工程验收、除此之外还有资产管理和运作方面的职责。3工程管理公司职责工程管理公司是业主的代理人，但不能代替业主。因为工程管理公司是专业的建设管理者，所以不对投资收益负责，即不承担项目的开发管理（DevelopmentMamagement）。工程管理公司应当在业主确定投资对象后，即从项目建议书审批通过后，才介入项目管理，是项目的建设管理主体，在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。工程管理公司对政府负责，作为建设方利用自己的专业技术力量和严密的管理经验，在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和不期进行专业化控制与管理，确保项目建设按合同目标顺利实现；负责对建设资金进行管理，保证建设资金专款专用，并接受政府有关部门的审查和监督；工程管理公司作为独立的项目法人，依法行使法人职权，承担法律和经济责任。因此避免了政府在筹组项目管理机构时而临的困难与风险，使投资项目的运作更具有可靠性业主与工程管理公司是合同关系，工程管理公司把为投资人服务的信誉和实施项目管理的水平当作企业的生命线，是按合同完成管理任务并取得一定利润的经济实体。4使用单位负责根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议队在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件和建筑物的功能要求，有关专业、技术对建筑物的具体要求和指标；在建设过程中（包括项目的设计、施工、设备材料采购等〕提出意见和建议，并监督代建单位的行为；参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。4.1.6代建制与现行有关制度的关系1.代建单位与政府有关部门的关系从性质上讲，代建单位为企业与政府有关部门不应存在任何隶属、人员和利益上的关系。在市政工程基础设施及其他政府投资项目，政府有关部门主要负责发展规划、政策制定和具体的代理范围和要求，代建单位则通过竟争取得有关工程建设管理或前期咨询的代理业务2代建单位与投资公司关系如果某个项目的投资是通过政府直接拨款的方式注入（通常适用于小型项目），则选择代建单位的权利应当由政府有关部门行使。如果某个项目确定以投资公司的名义进行投资,通常适用于大型项目，则选择代建单位的权利应当归投资公司。但无论确定权在谁，在确定方式上都应当通过市场竞争。投资公司关注项目整体的投融资效率和效益，而代建单位则专注于项目建设实施过程的效率和效益。3代建制与项目法人制的关系适应国家发改委1996年《关于在工程建设项目中实行项目法人责任制的暂行规定》的要求，通常的情况是，无论是政府有关部门直接委托代建单位，还是投资公司选择代建单位，在实行项目法人制的项目中、项目法人是法律意义上的建设单位。因此，在项目法人成立后，代建单位最终是代理项目法人实施工程建设管理。但在具体工柞关系上，代建单位、项目法人、投资公司（或政府有关部门）可能存在密切的协作关系4.1.7“代建制”的基本工程程序在上海市的政府投资项目管理模式改革中，上海市政府委托政府所属投资公司作为政府业主代理，对政府投资项目进行符理。