第一章 非政府组织概述

非政府组织管理课程学习介绍：一、课程主要内容介绍非政府组织管理是公共管理的重要内容之一，也是公共管理专业的主要学习课程。这本《非政府组织管理教程》。全书共十二章，从内容的逻辑上划分为三个部分。第一部分为“非政府组织概说”，四章的篇幅从总体上介绍非政府组织的大体轮廓，包括基本理论、发展动因以及国内外非政府组织的产生与发展情况；第二部分两章的篇幅介绍“非政府组织的外部和内部管理战略”；第三部分六章的篇幅阐明非政府组织的领导决策、营销管理、筹款管理、财务管理、人力资源管理和评估。二、课程学习的特点：内容的跨学科性、理论的深刻性、发展的动态性、视野的国际性和实践的特殊性。由此决定了学习任务有一定的难度，需要进行研究性的学习。考核成绩也将注重研究性。第一章非政府组织概述•案例导入•第一节非政府组织：概念与特征•第二节非政府组织的类型•第三节非政府组织与公共治理变革案例导入：“自然之友”—中国第一个民间环保组织第一节非政府组织：概念与特征一、非政府组织的概念二、非政府组织的特征非政府组织一词至今没有一个严格的定义，因其涉及的范围广泛，包含的组织团体种类繁多，因而相关的称谓错综复杂。一、非政府组织的概念1.“非政府组织”与相关称谓比较和概念选取2、概念选取的原则3、国际学术界对非政府组织的界定4、中国对非政府组织的界定1、“非政府组织”与相关称谓比较和概念选取草根组织非营利组织第三部门、第三域或独立部门免税组织慈善组织志愿组织非政府组织强调的角度与重点不同不同国家的称谓也不同2、概念选取的原则世界各个国家的习惯用法理论研究者依据研究的角度和强调的重点在美国，人们更多的是将非政府组织称作“第三部门”；在英国，它的普遍称谓是“志愿组织”；在法国和比利时，人们习惯将之称为“社会经济”。选取“非政府组织”的称谓，其理由在于，在我国，政府对非政府组织的影响甚于市场，相对“非营利”特点而言，其“非政府”特点更加应当受到重视。3、国际学术界对非政府组织的界定法律收入来源功能结构—运作根据法律有没有减税免税待遇。——法律界定方法的优点是简单易行，特别是针对具体的个别组织更容易操作。但这种分类方法使非政府组织处于一种杂乱无章的状态，无法把握非政府组织的本质特征。如在我国农村。收入主要来自会员的会费或者捐赠——我国在内的世界大多数国际的非政府组织，它们的主要资金来源是服务性收费或政府资助以及政府合同，而并非会员会费或社会慈善捐款。以促进“团体利益”或“公众利益”的合法组织——如果私人组织的目的是促进“公共利益”或“团体利益”，则可算作非政府组织的一部分符合以下五个条件的组织就是非政府组织：一是组织性，二是民间性，三是非利润分配性，四是自治性，五是志愿性，这一界定是目前国际上比较流行的定义法。非政府组织是以志愿求公益的组织，这是区别它同以求公益的政府部门和以求私益的营利性组织的标准。但这一定义却忽视了第三部门的其他方面的特征。当我们将国际非政府组织的概念界定方法用于界定我国非政府组织的概念时，无疑为自己设置了一个艰巨的任务。为避开定义陷阱，正确的做法是在综合比较的基础上，结合中国的实际国情，使概念本土化，并服从研究的需要。4、中国对非政府组织的界定1995年，第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛。后来在北京怀柔召开的世界妇女非政府组织论坛成为非政府组织这一概念进入中国的标志。本土化原则现实性原则超前性原则国际化原则中国非政府组织赖于生存和发展的国情与西方非政府组织的发展的国情不同，在中国的社会现实中，由于具有西方标准的非政府组织还很少，所以在界定时应注意坚持以下原则：随着全球化的进程加速，我国对非政府组织的界定要以国际通行的理论为基础。在发展历史、组织形态和管理体制等方面不仅同西方发达国家的非政府组织存在较大差别，而且同其他发展中国家、转型期国家也有一定差别。必须根据当前的社会发展状况和理论研究的水平来确定采取什么方法界定非政府组织。作为一种理论研究，把一些当前不一定具备正式的法律地位，但是将来会成为非政府组织的组织纳入非政府组织范畴。国内学者在这四个原则指导下各自提出了自己的观点，概而言之，主要有以下几种观点：•属性说——以民间性、非营利性、组织性、自治性和志愿性等特征来界定非政府组织。——以“志愿求公益”的社会组织。不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。•特征说根据中国《非营利组织法的立法原则》，对非政府组织的定义作如下界定：“在特定的法律体系下，不被视为政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，而且其不以营利为目的。”——即使有赚取任何利润，也不可以将此利润分配。但是，工会、商会、政党、利润共享的合作社或教会均不在此列。二、非政府组织的特征1、组织性2、非政府性3、非营利性4、自治性5、志愿性关于非政府组织的基本特征，目前国际上被最广泛接受的是美国霍普金斯大学的莱斯特•萨拉蒙教授的归纳：五项核心特征组织性非政府性非营利性自治性志愿性1、组织性这些机构都有一定的制度和结构（2）有成文的章程制度以及固定的人员（1）有正式的组织机构和管理体制组织性指的是有一套内部规章制度的设立，有明确的角色与任务的分配；有职权等级体系，以保证使每个成员的行为与组织目标相符合；有交往体系，即体现不同成员之间的相互从属关系；有目标准则，用于评估和检查组织的成果以及组织中个体的活动成果。非政府组织必须是具有一定制度化的正式组织，必须有常规的组织机构和管理体制，并开展经常性活动。不同国家对“组织性”的理解不同，在一些国家，组织性表现为“合法性”，即只有进行合法登记才能被认可；而在另外一些国家，组织性表现为一定的“正式性”，即只要合乎某些标准，即使不登记注册也同样受到法律的保护。我国目前的非政府组织必须具有正式政府的合法身份，那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体应被排除在外，尽管它们也有很重要的社会功能。只有具备法人资格才能使非政府组织可以对外以法人的身份订立合同，管理者不会因执行组织的义务而承担财务责任。（1）有正式的组织机构和管理体制与其他类型的组织一样，非政府组织需要通过对组织的人力、物力、技术信息等资源的有效运用来维持组织的生存、发展，营造和谐的组织文化，追求良好的外部环境，努力获取组织资源以实现组织目标。一般而言，组织性指的是：非政府组织应具有一定的正式组织形式，包括有较有的固定的办公场所、较为固定的人员、经常性的活动、一定的组织章程及制度规范等等。但需要明确的一点就是这些条件并不是一成不变的，而是相对的、可变的，比如随着因特网技术的发展出现大量的网上社团，如何界定其组织性就不能拘泥于上述标准。从本质上来说，我们把“一定的正式组织形式”解释为：具有一定的组织边界、持续性和组织认可。（2）有成文的章程制度以及固定的人员问题讨论：——网络社团是不是非政府组织？2、非政府性非政府性是非政府组织的第二个基本属性，是区别于政府的根本属性。非政府性是指非政府组织不是政府及其附属机构，组织的决策和行为不受政府机构的控制。相对于企业来说，非政府组织和政府都属于社会的公共部门，这是二者的共性。但非政府组织和政府不同，它们不是政府机构或其附属部分，而是非政府的社会组织。（3）属于竞争性的公共部门（2）自下而上的民间组织（1）独立自主的自治组织作为非政府的社会组织，非政府组织的非政府性体现在三个方面：非政府组织在体制和组织上独立于政府之外，并不隶属于国家的政治和行政体系。政府是国家意志的体现，它按照国家制度需要定义职能。政府各个部门、机构以及各级尽管都有相对的独立性，但不能完全独立自主，否则就难以行使国家的职能。非政府组织则是相互独立的自治组织，它的存在基础不同于政府，它不是履行国家公共职能的工具，而是生活在社会中的一定的人群依据他们共同的兴趣、意志、利益志向，愿望等自发组建的社会组织。它们也不隶属于企业，是一个独立的社会组织。每一个非政府组织都有独立的判断、决策和行为的机制和能力，都属于独立自主的自治组织。（1）独立自主的自治组织与其他类型的组织一样，非政府组织需要通过对组织的人力、物力、技术信息等资源的有效运用来维持组织的生存、发展，营造和谐的组织文化，追求良好的外部环境，努力获取组织资源以实现组织目标。一般而言，组织性指的是：非政府组织应具有一定的正式组织形式，包括有较有的固定的办公场所、较为固定的人员、经常性的活动、一定的组织章程及制度规范等等。非政府组织则是相互独立的自治组织，它的存在基础不同于政府，它不是履行国家公共职能的工具，而是生活在社会中的一定的人群依据他们共同的兴趣、意志、利益志向，愿望等自发组建的社会组织。它们也不隶属于企业，是一个独立的社会组织。每一个非政府组织都有独立的判断、决策和行为的机制和能力，都属于独立自主的自治组织。（2）自下而上的民间组织政府作为以政权为基础的公共部门，无论资源的获取还是公共物品的提供，其基本方式都是垄断的。政府提供公共服务和承担公共责任的边界则是国家的制度框架与利益范围。非政府组织则不同，它们按照组织宗旨提供公共服务并承担相应的公共责任，它们不能操纵政权力量，而只能采取各种竞争性的手段，来获取各种必要的社会资源并提供竞争性的公共物品。因为它们的公共服务和公共责任不必考虑纳税人的要求，而更多地是依据组织自身的宗旨承诺，它所提供的公共物品可以是面向某一特殊群体的，也可以是互益性、互助性的。（3）属于竞争性的公共部门3、非营利性非营利性是非政府组织最基本的属性。非营利性即不以营利为目的，或曰组织的存在目的不是积累财富或者创造利润，而是实现社会的公共利益。这一属性是它们区别于企业的根本属性。在市场经济条件下，企业千差万别，但都以获取利润即营利为目的，不存在非营利的企业。但是非营利组织则不同，他们是不以营利为目的的社会组织。（3）不得将组织的资产和产生的利润以任何形式转变为私人财产（2）不能进行剩余利润的分红（1）不以营利为目的作为非营利的社会组织，非政府组织的非营利性体现在三个方面：不同企业的宗旨千差万别，但都离不开营利这一本质，所以营利是企业的根本宗旨。作为非政府组织来说，其宗旨也可以有各种不同的表述，但其根本宗旨是不以营利为目的并在此基础上谋求组织自身的发展壮大，但壮大组织也是为了实现整个社会或者一定范围内的公共利益。（1）不以营利为目的企业在经营活动中，如果产生了高于经营成本的剩余收入，当然地被作为利润在投资者之间进行分配。（2）不能进行剩余利润的分红非营利组织的经营剩余不能作为利润在成员之间进行分红。非政府组织虽然作为公益部门，但是还是可以开展一定形式的经营性业务，只是在这些经营业务中所产生的超出经营成本的剩余收入不能在组织成员之间进行分红，而只能用于组织所开展的各种社会活动及其自身发展。这是非政府组织和营利性企业的根本区别所在。企业的资产归企业的所有者所有，其产权界定是明确的。（3）不得将组织的资产和产生的利润以任何形式转变为私人财产非政府组织的资产严格地来说并不属于组织所有，也不属于捐赠者，它们是一定意义上的“公益或互益资产”，属于社会。非政府组织在一定意义上是作为受托人来行使公益资产的所有权的。这里涉及两层含义：首先，非政府组织的性质是属于公益性质的，因此，其资产不属于任何个人。对于那些非法侵占非政府组织任何形式的资产都是公然侵占资产，要受到法律制裁。其次，当一个非政府组织解散或破产的时候，其剩余资产不能像企业那样在成员之间分配，而只能转交给其他公共部门（政府或宗旨相近的其他民间组织）继续用于公益/互益目的。这也是非政府组织的公益产权性质决定的。理解非政府组织的资产属性与其非营利性的关系，要避免陷入一些误区：首先，非政府组织的非营利性是指不以营利为目的，但不等于组织不能进行经营性运作，不获取利润。要明确以下三点：其次，虽然不以营利为目的，但非政府组织的员工并不是实行低薪。其一，非政府组织也可以获取收入或利润，但这只是其维持生存和发展的手段，不能用于分配，而必须用于符合组织目标的服