第二章 古德诺的政治行政二分理论

第二章古德诺的政治行政二分理论教学内容：古德诺对政治行政二分理论的进一步阐释及其理论贡献；政治行政二者协调的途径。教学要求：理解古德诺对政治行政二分的阐释及其目的——政治行政必须取得协调；掌握政治行政二者协调的途径；并以此来分析当前我国现实中党政分开和行政集权问题。一、古德诺生平及著述古德诺（1859——1939），美国著名的政治学家、行政学家和法学家。1859年生于纽约，曾在哥伦比亚大学主修法律；1883——1914年在该校任教，主讲行政法学等课程。其间出版了名著《政治与行政》，还曾任美国政治学会的第一任主席。1913年至1914年间曾在北京担任袁世凯的政治顾问，因撰写《共和与君主论》（1914年)，鼓吹帝制而卷入中国政治风波，并因此而身背骂名。1914年至1928年出任美国约翰·霍布金斯大学校长；1939年11月去世。其著作主要有《政治与行政》（1900年）、《比较行政法》(1893年)等书。在《政治与行政》中，古德诺扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对威尔逊提出的“政治与行政”二分法作了进一步的阐释和发挥，并对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题进行了考察和分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。《政治与行政》奠定了古德诺在行政学研究上的不朽地位，并产生了极其探远的影响。二、古德诺行政学思想的主要内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。在他看来，民主与效率要兼顾，而其方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。（一）对政治与行政二分法的进一步阐释1、古德诺对政治和行政的区分古德诺在这本书的第一章“国家的主要功能”中明确地指出：“在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行；而所有的国家也都存在着分立的机关，每个机关都用他们大部分时间行使着两种功能中的一种，这两种功能就是政治和行政。”据此，在古德诺看来，“政治”即国家意志的表达；“行政”即国家意志的执行。2、古德诺对政治行政二分法理论的贡献古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。此前的斯坦因、威尔逊等人都提到过。古德诺对政治行政二分的真正目的是为他在全书中反复强调的主线作出了铺垫，这个主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。因此其对政治行政二分法的理论贡献在于通过对“政治—行政”二分法的进一步阐释：①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责…以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。”“行政不应只被当作执行机构的一种功能…”“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。…”②第一次指明了这样一个道理：分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。由此可见，古德诺在这里表现出的兴趣，主要已不是政治与行政的“分离”，而是它们二者的“协调”。总之，古德诺的第一个基本观点是：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。(二)对政治与行政应如何协调的途径的探讨古德诺提出政治行政二分理论的目的不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在《政治与行政》一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。控制方法：一是通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；二是通过法外途径——如政党体制——实现的。如，在象美国那样“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，这种控制就是由政党来完成。（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”如何保持政治对行政恰当的控制限度呢？古德诺提出把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。在此基础上，他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。思考：古德诺关于政治对行政适度控制的观点对处理我国党政关系有何意义？2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。在古德诺看来，象美国这样将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家（它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治）存在最大的弊端是分权导致政治与行政的失调。他认为，中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。古德诺还对这种高度的分权体制进行了分析：地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德诺主张行政权的必要集权。对此他强调指出：“我们必须坚持这种集权……不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。”这里，古德诺表达了他的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。思考：古德诺关于行政适度集权的观点对认识我国中央集权体制有何意义？3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节政治和行政走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥。通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责。由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的。尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。这里，古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责，加强民主与效率协调的的重要保证。其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。例如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由表达。文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。思考：古德诺这一思想对我国执政党建设有何启迪？最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。总之古德诺的第五个基本观点是：美国政府体制改革的方向在于，将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。三、简评在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到