张磊--中国农村极端贫困人口现状分析和对策-中国国际扶贫中心

中国农村极端贫困人口现状分析和对策张磊2005年11月7日北京注：本研究成果形成于2004年5月一、关于贫困人口的概念（一）贫困的概念人类社会的“贫困”问题“财产”问题（“所有制”问题）“贫困”的核心发展生存享受财富需要财产只有扬弃私有财产制度消除贫困对“贫困”的理解“贫困”是一个不确切的、动态的概念，不同的国度、不同的地区、不同的时期，甚至不同的人，对贫困都有不同的评判标准。所以，从理论上讲，贫困和扶贫开发既有阶段性的概念，又是一个永恒的话题。（二）贫困人口的界定标准1、中国政府的贫困标准：未解决温饱贫困人口标准1986年由国家统计局按照维持人类基本生存所必需的食品支出（占85%）和衣着、住房、燃料等非食品支出（占15%）的比例，对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的。单位：元、千万年份人均纯收入贫困人口占农村人口比例19781002500033%19852061250014.80%199030075008.20%200063532063.50%200363729003.20%200466826102.80%2、实际扶贫的工作标准：低收入贫困人口标准国家统计局于2000年对处于“温饱线”以下的贫困人口的实际生活消费支出进行测算和研究后，建议把865元作为新的贫困线标准单位：元、千万年份收入贫困人口20038828517（2900+5617）20049247587（2610+4977）3、国际社会通行的贫困标准：1天1美元标准世界银行在20世纪80年代根据30多个国家的数据测算的，以1985年购买力平价计算，人均年收入低于370美元，一般称为1人1天1美元，即定义为赤贫或极端贫困目前全球低于这个标准的人口约有11亿，其中我国按收入计算约有1.2亿，约占10%4、稳定实现温饱标准国家统计局对贫困监测数据进行了动态分析：在温饱线上，波动率在70%左右；在低收入线上，也要达到60%左右；只有当农民年均纯收入达到1300元以上，才能比较稳定。这样食品与非食品之比为4：6，进出波动幅度在10%以下。这个标准下的人口数量约为1.6亿。“极端贫困人口”，是按第一个标准，即官方认可的标准统计的年度收入低于这个标准的人口；“未稳定解决温饱低收入贫困人口”就是按第二个标准所衡量的人口2004年不同“贫困标准”下贫困人口示意图贫困标准人数未解决温饱贫困人口标准低收入贫困人口标准国际社会通行的贫困标准稳定实现温饱标准二、研究背景（一）减贫速度大幅趋缓，2003年甚至不减反增2500012500806675007000664258005000420034003200292728202900050001000015000200002500030000788592939495969798992000200120022003贫困人口数量（万人）贫困人口数量变化趋势图年均减少1786714614280107-80-50005001000150020001978—19851986—19931994—2000200120022003年均减少贫困人口数量年均变化减贫速度递减：（二）当时普遍的观点剩余的2900万贫困人口（2003年人均收入637元以下）中，有近2000万属于丧失劳动能力人口，应该对这部分人施行救助。采取这种方式，只需政府每年拿出27—30亿元就能解决问题（三）现行的扶贫统计监测存在缺陷，难以全面反映贫困人口情况抽样调查方法：只能比较准确地反映每年度收入在温饱线以下贫困人口规模；不能反映每个贫困人口在年际之间的动态变化情况来自不同部门的数据支持了有近2000万属于丧失劳动能力人口的观点。此观点在当时成为主流观点。有的部门认为，除“五保户”外，农村丧失劳动能力，需要采取救助措施的人口还有1972万；有的部门认为，生活在生存环境极端恶劣地区，需要移民搬迁的人口约有1000万；有的部门认为，在未解决温饱的贫困人口当中，残疾人有近千万，约占三分之一。有的国际机构认为，目前处于温饱线以下的贫困人口中，有560万为“五保户”，979万为残疾人口，800万为居住在不适宜人类生存、条件恶劣地区的人口，其余的也有相当大部分属于患有长期慢性病或体弱多病而丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的人口。对主流观点的个人分析第一，每年度收入在温饱线以下的贫困人口数量变化不大，是由于构成这一群体的内部成员基本固定不变，即统计数据所反映的每年度处于温饱线以下的贫困人口数，就是实际的未解决温饱的贫困人口数对主流观点的个人分析第二，这些人口由于基本上都是丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的人，很难通过正常的扶贫开发解决温饱，这也意味着近年来减贫速度缓慢，主要是因为所采取的政策措施不当造成的。因此，有必要转换工作思路，采取救助式扶贫解决温饱问题对主流观点的个人分析第三，由于这些人口基本固定，从而为采取救助式扶贫提供了条件。因此，解决这部分人口的温饱问题很容易，关键是政府能不能下决心，建立农村“低保”制度，每年拿出一定量的救助资金，把这些人员全部纳入“低保”范围个人观点（一）2900万人口不是一个固定群体，而是“大出大进”的态势1、“固定群体论”符合逻辑，但并不符合实际根据各省的调查情况表明，目前中西部大多数省市区对“五保户”的生活补助标准为50—60元/人.月，按此标准计算，“五保户”的年均纯收入肯定能超过637元/人•年的温饱线。2、目前年度收入在温饱线以下贫困人口处于“大出大进”的动态平衡状态“大出大进”现象的原因：存在一个庞大的未稳定解决温饱的贫困群体减贫递减现象的原因：在未解决温饱贫困人口数量很大的情况下：越过温饱线的人口数返回温饱线的人口数表现为：年度温饱线以下贫困人口的大幅减少；当未解决温饱贫困人口数量下降到一定程度以后:越过温饱线的人口数量返回温饱线的人口表现为：数量在短期内不会有大的变化，基本接近于一个常量“大出大进”的动态平衡状态2003年前中国减贫与返贫人数变化示意图年份人数减贫人数返贫人数2003年返贫人口数量比减贫人口数量高出８０万统计数据反映的每年收入低于温饱线贫困人口减少数量（二）改进对贫困人口的监测及其评价方法以定量值作为评判标准，凡年人均纯收入低于此定量值的人口，即定义为未解决温饱贫困人口。这种方法，只能大致反映未解决温饱贫困人口的规模，不能确切反映未解决温饱贫困人口的数量。一是将一部分不该计入的人口计入。二是将一部分本该计入的人口未计入。动态分析方法：通过对贫困人口持续低于温饱线时间长短的分析，可以区分出贫困人口的贫困程度和解决温饱的难易程度。连续两年以上人均纯收入低于温饱线的，可视为未解决温饱人口，其中三年以上纯收入低于温饱线的，可视为必须要通过救助式扶贫解决温饱的人口；只有一年纯收入低于温饱线的人口，则应视为未稳定解决温饱人口按此方法分析，2900万人口当中：未解决温饱的贫困人口约为47%，即1300余万，其中需要救助的贫困人口约为15%，即400余万；其余的约53%，即1500多万属于未稳定解决温饱人口（三）继续坚持开发式扶贫，并通过巩固温饱打破“动态平衡”，实现有效减贫对2900万贫困人口究竟采取开发式扶贫方式，还是救助式扶贫方式，主要取决于解决这部分人口问题所需要花费的资金成本和人力成本解决2900万人口的问题的途径：一是须对“应保未保”和“已保”但补助标准不够的400余万人口进行定人、定时、定量救助，确保这些人口年纯收入超过温饱线。二是要打破目前的“动态平衡”状态，把年人均纯收入低于882元的所有贫困人口作为扶贫开发对象，进一步加大对这些人口的开发式扶贫力度，通过大幅减少每年的返贫人数，实现大幅减少年度收入在温饱线以下的人口数量。对打破目前的“动态平衡”状态的图解中国减贫与返贫人数变化趋势示意图年份人数返贫人数减贫人数2003年返贫人口数量比减贫人口数量高出８０万减贫人口数量逐年呈增加趋势，而返贫人口数量呈现减少趋势，两者之间的绝对差值逐渐增大