中国人民大学公共经济学课件 政府间财政关系d13z

2020/2/7第十三章政府间财政关系第十三章政府间财政关系2020/2/7第十三章政府间财政关系第二节支出责任安排第一节财政关系的基本问题第四节转移支付制度第三节收入责任安排第十三章政府间财政关系2020/2/7第十三章政府间财政关系第一节财政关系的基本问题一、政府间财政关系的概念二、财政分权2020/2/7第十三章政府间财政关系一、政府间财政关系的概念政府间财政关系(intergovernmentalfiscalrelations)：中央政府与地方政府之间在公共收支上的权责关系。财政联邦制(fiscalfederalism)：实行联邦制国家采用的一种制度，指在各级政府之间划分税收收入和公共支出的一种制度安排财政管理体制(fiscaladministrationsystem)，也称预算管理体制，通常定义为处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的基本制度。——确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制度和方法等。——地方各级政府没有公共收支的立法权。2020/2/7第十三章政府间财政关系二、财政分权财政分权(fiscaldecentralization)：征税权和支出权向下级政府的下放，或者说，地方政府拥有一定程度的财政自主权。——在发达国家，财政分权是“后福利国家”时代为低成本提供公共服务而进行政府重组的有效工具——在发展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观经济不稳定和低经济增长的陷阱——在经济转型国家，财政分权是计划经济体制转向市场经济体制的直接结果——在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政治压力——在非洲国家，财政分权主要是服务于国家统一2020/2/7第十三章政府间财政关系（一）财政分权的衡量衡量指标地方政府的审批预算权、举债权、征税权、就业人数占公共就业总人数的比重、公民参与和影响本辖区财政决策的程度等两个主要指标——地方政府公共收入自主权——地方政府公共支出占国家公共支出的比重2020/2/7第十三章政府间财政关系1.地方政府公共收入自主权衡量指标——地方政府自身（本级）公共收入占国家公共收入的比重——地方政府总公共收入构成—地方政府自身公共收入占地方总公共收入比重——地方政府的税收控制指数2020/2/7第十三章政府间财政关系（1）地方政府自身（本级）公共收入占国家公共收入的比重年份地方政府公共收入比重其他国家(2001年)1978—1989年平均1990—1999年平均2000—2004年平均72.757.946.2联邦制单一制31.1高48.6%18.7高147%2020/2/7第十三章政府间财政关系（2）地方政府总公共收入构成2020/2/7第十三章政府间财政关系（3）地方政府的税收控制指数2020/2/7第十三章政府间财政关系税收自主权指标及权重税收自主权指标权重1.省/地方政府自由设定税率和税基2.省/地方政府只能自由设定税率3.省/地方政府只能自由设定税基4.在分税制下，省/地方政府能确定收入分割5.在分税制下，收入分割要由省/地方政府同意6.收入分割在分税制中固定下来，但能被上级政府单方面改变7.分税制制中的收入分割由上级政府在年度预算中确定8.省/地方税种的税率或税基只能在上级政府规定的范围内变化9.上级政府规定税率和税基10.80.60.50.40.30.20.102020/2/7第十三章政府间财政关系2.地方政府公共支出占国家公共支出的比重第一，伴随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，我国地方政府公共支出比重明显提高，从20世纪80年代平均56.8%，上升到90年代平均69.7%，到本世纪初再创新高，达到70.2%，比80年代初上升了23.6%。这表明，我国财政分权程度越来越高。第二，选取1998年的情况同其他国家相比，我国地方本级公共支出比重高于所有国家。——我国1998年地方公共支出比重比联邦制国家同期平均水平（46.3%）高出53.6%；其中，比该比重最高的国家（加拿大，60%）还高出18.5%，比该比重最低的国家（德国，35%）高出103%。——与单一制国家同期平均水平（32.1%）相比，我国地方公共支出比重高出122%；其中，比该比重最高的国家（丹麦，56%）高出27%，比该比重最低的国家（法国，18%）高出295%！——上述比较结果，不得不令人深思：我国的财政分权是否太过分了？尤其我国还是单一制国家！2020/2/7第十三章政府间财政关系（二）财政分权的优缺点1.财政分权的优点——财政分权使政府产出更适合当地偏好——财政分权鼓励政府间财政竞争——财政分权有助于制度创新2.财政分权的缺点——财政分权可能导致资源配置无效率——财政分权难以实现公平收入分配2020/2/7第十三章政府间财政关系优点一：财政分权使政府产出更适合当地偏好EDCAPOQ1Q2Q3D1BD2AC=MC数量Quantity价格和成本2020/2/7第十三章政府间财政关系优点二：财政分权鼓励政府间财政竞争蒂布特模型：“用脚投票”财政分权从三个方面鼓励地方政府间竞争。第一，地方政府要想方设法做到“以民为本”，尽可能满身当地居民的各种需要。第二，地方政府会努力加强管理，以最低可行的成本提供公共服务。第三，约束收入最大化的政府行为，限制地方政府的过度征税权。2020/2/7第十三章政府间财政关系优点三：财政分权有助于制度创新对于许多政策问题而言，没有人确切知道其正确答案是什么，更不能肯定是否存在一个在所有情况下都是最好的解决办法。因此，最好让每个地方政府走自己的路。多样化的政府管理制度，会增加找到解决新问题方法的机会。2020/2/7第十三章政府间财政关系缺点一：财政分权可能导致资源配置无效率1.地方公共物品的提供不足——公共物品具有外部性2.有些地方公共物品的提供不符合规模经济:公共图书馆2020/2/7第十三章政府间财政关系缺点二：财政分权难以实现公平收入分配对高收入群体征税→补贴低收入群体→其他辖区的低收入群体设法迁入→高收入群体可能迁出→弥补人均税基的缩小→提高对现有高收入群体课征的税率→进一步迫使高收入群体迁出对高收入群体的征税规定上限→随着低收入群体迁入本辖区→可用于低收入群体的人均再分配资金就会减少。2020/2/7第十三章政府间财政关系第二节支出责任安排支出责任安排(expenditureresponsibilitiesassignment)是处理政府间财政关系、设计财政管理体制的最基本的制度安排一、支出责任安排的原则二、支出责任安排的状况2020/2/7第十三章政府间财政关系一、支出责任安排的原则（一）各级政府财政职能定位（二）公共物品的层次性（三）基本原则2020/2/7第十三章政府间财政关系（一）各级政府财政职能定位中央政府更能有效地履行经济稳定和收入分配职能，并负责区域经济的协调发展地方政府则在资源配置领域里发挥重要作用，并负责本地区经济发展2020/2/7第十三章政府间财政关系（二）公共物品的层次性全国性公共物品应由中央政府提供区域性公共物品应由省（或直辖市、自治区）提供地方性公共物品应由地方政府（市、县）提供对于那些具有明显利益外溢的公共物品，或由上级政府提供，或由临近上下两级政府分担提供2020/2/7第十三章政府间财政关系（三）基本原则经济效率原则(economicefficiencyprinciple)——规模经济原则(principleoftheeconomiesofscale)——政府间竞争原则(principleofintergovernmentalcompetition)——公共定价原则(principleofpublicpricing)财政公平原则(fiscalequityprinciple)——经济外部性原则(principleofeconomicexternalities)——财政均等化原则(principleoffiscalequalization)政治责任原则(politicalaccountabilityprinciple)——享用和控制原则(principleofaccessandcontrol)——居民参与原则(principleofcitizenparticipation)行政效率原则(administrativeeffectivenessprinciple)——地理适宜原则(principleofgeographicadequacy)——管理能力原则(principleofmanagementcapability)——政府间灵活性原则(principleofintergovernmentalflexibility)2020/2/7第十三章政府间财政关系原则结果2020/2/7第十三章政府间财政关系二、支出责任安排的状况从国际比较来看，我国中央与地方政府支出格局显然有些问题。我国地方政府承担的教育、卫生、治安、文化等支出过多，特别是福利性支出（包括社会保障补助支出）本来应由中央政府负主要责任，而我国却主要安排给了地方政府。不过，需要提请注意的是，虽然各国在支出责任安排上也一定的普遍做法，但国情不一，传统各异，再加上支出责任安排的原则本身就需要协调，所以，在不同的支出项目上，中央政府与地方政府到底如何分担责任，视不同国家而定。其实，支出责任是否得到有效履行，其中两个关键问题是：第一，不管哪一级政府承担哪种责任，重要的是责任要分清，分工明确；第二，事权（责任）要与财权对称，相应的财源和财力是确保有效履行责任的保证。2020/2/7第十三章政府间财政关系第三节收入责任安排一、收入责任安排的原则二、分税制2020/2/7第十三章政府间财政关系一、收入责任安排的原则公平原则——再分配性税种应当安排给中央政府——税基分布不公平的税种应当集权化效率原则——在征收管理上具有规模经济的税种应当集权化——税基不流动的税种应当安排给地方政府——地方政府应尽可能用使用费和受益性税种为其公共服务提供融资稳定原则——具有经济稳定功能的税种应当安排给中央政府——收入比较稳定、能比较准确预测的税种应当安排给地方政府2020/2/7第十三章政府间财政关系税种类型税基决定主体税率决定主体征收管理主体理由关税中央中央中央属于国际贸易税公司所得税中央中央中央要素流动个人所得税中央中央、省、地方中央再分配性、流动性、稳定性财富税（包括资本税、遗产税）中央中央、省中央再分配性工薪税中央、省中央、省中央、省社会保障计划增值税中央中央中央管理成本、稳定性资源税：租金(利润)税特许权使用费保护费中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方分布不公平受益税环境保护“罪恶”税(sintax)：酒精、烟草税赌博税彩票税中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方卫生保健省和地方职责省和地方职责对“坏事”征税：碳税机动车燃油税堵车费停车费中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方全球/全国污染对使用道路收费对使用道路收费当地拥挤机动车辆：牌照税驾驶证税省省省省省省省级收入来源省级收入来源营业税省省省受益税消费税省省省税基不流动财产税省地方地方受益税、不流动土地税省地方地方受益税、不流动使用费中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方对服务的支付2020/2/7第十三章政府间财政关系二、分税制分税制(taxsharingsystem)是具体安排各级政府收入责任、划分公共收入的一种制度—分税额，即先按税法统一征税，然后将税收收入总额按一定比例在中央政府与地方政府之间分割。—分税权，即分别设立中央税和地方税两个税收制度和税收管理体系，中央政府和地方政府均享有相应的税收立法权和调整权。—分税率，即按税源实行分率计征。一般采用两种方式，一是上下级政府对某一税基按各自既定比率征税，二是上级政府对某一税基按率征税的同时，代下级政府按其税率课征并将税款转给下级政