市县处论文

1关于开发区管理体制的几点思考市县处［摘要］我省经济的持续快速增长是与各类开发区的发育和成长分不开的。从全省的情况看，开发区已经从最初封闭式的改革开放试验基地，转变为开放式发展；开发区的功能也从过去的“四个窗口”、“三为主”，进化为扩展老城区发展空间，加快实现城市化的重要途径，以及高新技术产业成长的孵化器。管委会作为开发区的协调服务机构，服务水平和工作效率不高，职能定位不明确，机构设置不规范，影响了开发区整体职能的有效发挥。如何理顺各类开发区管理体制，增强开发区的竞争力是我们面临的一个新问题。［关键词］开发区体制思考建设开发区是以邓小平为代表的第二代中央领导集体的重要决策，是改革开放的一项重要成果，对加快我国改革开放、促进经济发展产生了重大作用。1984年8月，国务院批准设立大连开发区，启动了我国开发区的步伐。按照当时国家设立开发区的基本构想，希望开发区能达到两个目标，即：引进技术和资金、发展外向型经济的重要基地；进行政2府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式。可以说两大设想基本得以实现。随着对外开放进程不断加快，开发区特别是国家级经济技术开发区在对外开放、吸引外资、发展产业、探索管理体制等方面，确实起到了窗口、示范、辐射和带动作用。我省各类开发区建设始于1988年，开发区起步较晚，全省共建省级以上各类开发区36个，其中：国家级开发区5个，省级开发区31个，共有30个开发区设立了管理机构。开发区已经成为我省经济新的增长点，经济结构和产业结构调整的排头兵，外资出口的生力军，技术创新和管理创新的大平台，并将继续发挥不可替代的作用。一、开发区管理体制的模式选择作为改革开放的产物，开发区已经走过了25年的道路，为政府管理体制改革进行了成功的探索,符合我国特色社会主义市场经济国情的开发区管理体制类型划分逐步清晰。但在“摸着石头过河”的发展过程中，尚未建立统一规范的管理体制。目前，开发区的管理模式大致有三种类型：1、准政府的管委会管理模式。管委会作为政府的派出机构，开发区管理委员会作为准一级政府，被赋予相当的行政区（市级或县级）政府的类似机构与职能以及经济管理权限，对开发区实施建设与管理。其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，3因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。大部分开发区在建设初期采取这种模式。如上海浦东新区，大连、青岛、广州及株洲经济技术开发区等。我省的30个省级以上开发区都基本采用了这种管理模式。图-1各级开发区管委会规格结构图2、企业运作管理模式。开发区成立建设开发公司，作为经济实体被赋予一定的行政管理职能，负责对开发区实施运作管理。许多开发区早期都采取这种模式（如合肥开发区等），以解决开发中的资金问题。目前，如上海漕河泾新兴技术开发区，以及海南洋浦开发区、宁波大榭开发区等仍属于这种类型。3、政企合一管理模式。开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，一般实行管委会与开发公司相结合，这类开发区不作为一级政府设置，这种管理模式具有办事效率高，管理者能动作用较大的优点。但实际上由于种种原因正处级管委会副处级管委会科级管委会副厅级管委会4许多职能不到位。由于该模式政企不分、职责不清，未来发展将受到较大制约。二、开发区管理体制的矛盾分析（一）发展现状从1988年以来，我省先后建起各级各类开发区94个，2005年起，国家在全国范围内对各类开发区进行清理整顿。最终，国家发展改革委员会公告甘肃省保留的开发区为36个，其中国家级5个，省级31个；除此之外，没有开发区的县、市根据资源条件原则上可以设立一个工业集中区，目前部分市县设立工业集中区。据统计，全省开发区在受金融危机冲击等不利因素影响下，经济继续保持了稳定较快增长的良好势头。部分开发区发展迅速，产业聚集能力强，要素流动充分，综合实力不断增强，有力地带动了周边区域快速发展，对促进城乡一体化进程起到了积极的推动作用。截止2009年底，全省36个开发区规划面积37180公顷，进区企业7197家，累计进区企业投资551亿元；实现生产总值496亿元，占全省全年生产总值的14.67%；财政收入59.2亿元，占全省财政收入的9.8%；就业人数35.8万人。开发区平均单位面积GDP贡献率单位面积产出强度为330万元/公顷。可见，开发区不仅创造了显著的经济效益，也与开发区与时俱进不断探索切合时代背景的管理模式是分不开的。5图-22007年-2009年开发区生产总值增长指标我省开发区发展虽然迈出了新步伐，取得了新成绩，但是与先进地区相比还有很大差距。总的看：一是总体发展水平不高，带动作用不强。但无论是对全市经济发展贡献度还是投资发展强度，与国内、省内先进地区对比都存在明显差距。与常州市比，常州市现有统计资料的省级以上开发区10个，其中国家级1个，省级9个，与我省开发区同口径比较，2009年常州市10个开发区实现GDP为943.67亿元，占全市总数的42.9%，而2008年我36个省级以上开发区完成财政收入59.8亿元，占全省总数的9.8%，相比低了33.1个百分点。二是规划档次偏低，建设水准不高。先进地区开发区在规划设计方面把眼光瞄准国际高端机构和设计大家，投入大、水平高，而我省开发区在规划设计方面明显技不如人，主要表现是舍不得投入，聘请规划设计单位层次偏低，基本没有国际规划设计专业机构参与；甚至有的开发区还没有制定规划。有的开发区基础设施建设投入少，建设缓慢，还没01002003004005006002007年2009年系列16有达到企业入驻的条件。三是主导产业定位不明确，影响了产业聚集发展。先进地区开发区大多数主导产业十分明确，有的甚至是专业园区，而我省大多数开发区主导产业过多，大多开发区集中在有色金属产品加工、石化、新材料、煤化工、建材、医药以及农副产品加工等十几个产业门类，产业链设计不合理，产业集中度不高，难以形成整合优势和规模效应。图-3我省开发区产业分布图（二）制度困惑作为改革开放的标志性产物和重要成果，开发区对我国的经济发展做出了重要贡献，并且为探索出一条精简高效的准政府管理模式取得了前期成效。但是，由于我国关于开发区的法律缺失、定位模糊、职责不清，尤其是随着开发区的深入发展和区域社会化问题的出现，开发区已经走到了管理体制复辟与改革创新的十字路口，如果不能很好地进行管理体制改革，势必将影响到开发区的进一步发展和完善。有色产品加工石化新材料煤化工装备制造业医药农副产品加工71、开发区管理机构的法律地位不明确。目前无论是兄弟省市，还是我省各个市州，开发区管理体制主要是行政主导管理模式(前面所归纳的我国开发区管理体制类型)，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，管委会的性质没有一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建立法治政府的要求不相符合，也容易给客商造成权宜之计的错觉，影响其长期投资的信心，进而影响开发区招商引资的进程。2、管理和运作体制不适应现代园区发展要求。从先进开发区发展经验看，建立完备、高效的管理运作体制是促进园区快速健康发展的基础和保证，先进地区开发区管理运作基本上都是“管委会+公司”的方式，把行政管理和开发区经营有效地结合起来，避免了单纯行政管理带来的弊端，使开发区管理、发展充满了生机与活力，而我省大多开发区还停留在管委会一家统管社会事务和经济发展、园区经营的固有模式，缺乏市场运作机制，活力不足，创新不强。这种既当“裁判员”又当“运动员”的管理体制，不利于开发区区域经济的公平竞争。3、行政条块管理矛盾多。“以块为主”的管理体制，是开发区建设取得成功的一条重要经验。但近年来，这方面却不断地弱化。主要表现在几个方面：一是相当一部分应该8赋予开发区的管理职能，由于种种原因，没有下放给开发区。同时，随着开发建设的深入和管理职能的增加，一些亟需新增的管理权限也无法落实。二是随着开发区经济规模扩大和经济效益增长，经济比重不断向开发区倾斜，直接插手开发区的现象越来越多。如条线检查方面，各级各类的检查名目繁多。三是随着条线管理的加强，原有一些职能也将被逐步上收，增加了协调环节。如工商、地税等机构改革后，工商管理、税务征收与检查职能分离，就会增加经贸与工商、财政与地税部门间的协调。这一切对开发区进一步发展都十分不利。4、无序竞争加剧。现在，许多区域内同时有多个开发区，横向的如发改委管理的开发区、农业部管理的农业综合示范区、商务部管理的出口加工区等；纵向的有国家级的、省级的，还有地市级、区县级的。为了争取投资项目，同一区域内的开发区间竞相以税收优惠、土地价格等措施展开低层次的激烈竞争，许多重大项目往往要提交到地方政府最高决策层协调。这样既违背了市场配置经济资源的法则，又促使了政府以计划手段管理经济的管理体制性复辟。三、开发区需要处理的三个关系开发区都要从有利于社会主义市场经济管理体制的建立和开发区经济发展、社会进步的实际出发，因地制宜地确定开发区的管理体制，建立灵活高效的运行机制，关键要处理好管理体制中的三个关系，具体来说：9一是与党委政府的关系。包括两个方面，一方面是开发区作为党委、政府的派出机构，党委、政府要充分授权，做到授权到位；另一方面在授权的具体内容上要做到依法行政，不能以削弱部门权利为代价。授予的应该是一些监督管理权、协调权、建议权等，开发区管理机构的角色应定位于次党委、次政府，而不是党委、政府的一个部门，更不是一个下级政府。同时要处理好与乡镇党委政府的关系。处理的原则应是“有所为，有所不为”：“有所为”就是要主动协调与乡镇的关系，监督检查事件的进展和效率；“有所不为”就是不与乡镇争权，不履行这些社会问题职责，把一些繁杂的社会事务等问题交由乡镇及相关职能部门办理。二是与职能部门的关系。以往的习惯做法，说白了就是开发区千方百计和部门争权，争得一些权利后又想方设法增设一些机构来履行这些权利，初衷是好的，都是为了开发区更好更快的发展。但何不换个角度来思考呢，把自己（开发区）当作领导者、管理者，调度一切可以调动的政府资源，利用现有的政策资源、人力资源、行政资源、机构编制资源等为开发区的中心工作服务，这不仅调动了政府有关部门的积极性、减少了摩擦、精简了机构和人员编制，而且降低了开发区的行政成本，提高了行政效率，维护了依法行政的权威性；同时，开发区也从繁杂的事务中解脱出来，集中精力，一心一意谋发展。10三是政企关系。包括三个方面，一是开发区与开发总公司的关系，通过国有资产的授权，开发总公司负责开发区资产的经营和管理；二是开发总公司与开发区建设的关系。根据开发区的总体规划，按照市场化运作的思路，通过参与经营城市、经营土地、增强融资功能，解决开发区基础建设的资金等；三是创新投融资管理体制。改变开发区投入长期以来主要采取由政府投资与管理的单一模式，按照市场化、社会化、规范化的原则，建立政府引导、市场运作、多元投入的机制、拓宽投融资渠道。四、开发区管理体制改革的具体措施随着经济全球化进程的加快和全球金融风暴的严峻挑战，开发区已经跨入“二次创业”的发展阶段。这就要求我国开发区必须深入推进管理体制改革和机制创新，按照应对经济全球化和金融风暴的新要求，全面提升管理和服务功能，进一步加强对经济技术产业的培育、扶持和引导，使之在激烈的国际竞争中继续保持快速、健康的发展势头。（一）合理确定开发区的功能定位和组织框架1、功能定位从目前开发区存在的问题来看，所有问题的关键还是集中到开发区的定位上，正如“开发区管理机构的法律地位不明确”，而且这个问题可能永远也无法解决，因为这涉及到一系列法律、法规的条文，开发区要立法就必须对这些法律、法规进行修改，甚至要对《地方各级人民代表大会和地方各11级人民政府组织法》等一些重要法律进行修改，其难度近乎异想天开。所以，现在要做的是如何利用现有的政府资源、政策资源、社会资源等，找准定位。开发区应该定位于“经济”两个字，即：进一步强化开发区经济发展职能，弱化社会服务管理