耕地和基本农田保护研究的思路和要求

土地资源网国内最大的土地流转平台耕地和基本农田保护研究的思路和要求主讲人：蔡玉梅徐小黎全国土地利用规划修编工作委员会2005年9月一、研究的目的和任务（一）研究目的1、耕地和基本农田的四个保障作用（1）粮食安全粮食安全是国家安全的重要组成部分。从1990年起，全国粮食总产逐年上升，1996年突破50000亿公斤大关，1998年创历史最高水平5123亿公斤。但从2000年起，则连续4年年产不抵消，到2003年降为4307亿公斤。造成粮食减产的主要因素不是自然灾害，而是耕地和粮食播种面积的大幅度减少，其中既有农业结构调整、生态退耕等因素，又有建设占用耕地过多的因素。2004年与1998年相比，粮播面积减少了2.15亿亩，每亩单产减少了11.5公斤，粮食总产减少816亿公斤，其中因播种面积减少导致的粮食减产622亿公斤，占减产总量的76%。可见，保持一定数量的粮食播种面积是保障粮食安全的重要因素。同时，我国耕地的复种指数已达到158%，大多数专家认为，提高的空间非常有限，粮食作物占总播种面积的比例随着市场经济的发展还会有减少的趋势。而且，自然灾害对粮食生产的稳定性也会造成重大影响。因此，从中长期看，为确保粮食安全，我国必须高度重视保护和提高粮食的综合生产能力，实现粮食的基本自给。在农业科技没有重大突破的情况下，确保国家粮食安全，稳定粮食综合生产能力，必须有足够数量和质量的耕地作保障。（2）社会稳定我国是农业大国，有8亿多农民。其中相当部分以耕作农地为生。建国以后乃至改革开放以来，一些经济体制的重大变革，往往都涉及土地问题。耕地是农民重要的生产资料，不仅具有生产功能，更重要的是具有保障功能。如果不对耕地进行严格保护，不顾农民长远生计，大量占用耕地搞非农建设，就会导致大量农民失地失业，不仅会引发农民上访，滋生群体性事件，而且会给农村社会稳定埋下隐患，对社会经济发展贻患无穷。近年来，一些地方盲目搞建设、大量圈地、征地补偿安置不落实，巳形成大量”种田无地，就业无岗，低保无土地资源网国内最大的土地流转平台份”的“三无”农民。保护耕地对亿万农民的生计具有重要的保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。(3)生态安全耕地本身对生态环境就有改善功能，另一方面，过度的毁林开垦、毁草开垦以及围湖开垦扩大耕地面积会导致水上流失等问题，引起生态环境的恶化。同时建设占用耕地对生态安全还有间接影响。建设占用耕地一方面会造成耕地生物生产功能的丧失，对耕地总体生产能力形成直接危害，另—方面，随着社会对粮食需求的持续增长，可间接引发边际土地的大量开垦，或加大单位面积土地上化学能投入而引发土地和环境化学污染，进而对土地生态环境产生较大的负面影响。(4)经济金融)安全近几年经济运行中出现一些突出矛盾和问题，许多与不合理用地相关。一些地方盲目设立各类开发区，大量违法圈占土地，占用大量资金，对国家经济（金融）安全形成威胁。粮食生产能力下降，粮食大幅度减产，对经济发展和社会稳定造成隐患。党中央国务院快速反应，从2003年初开始就治理整顿土地开发市场秩序，遏制开发区圈地热潮作出了一系列部署。后来又提出加强和改善宏观调控，突出强调要把好土地和信贷两个“闸门”，运用土地政策参与宏观调控。这就为保障国家经济（金融）安全而对土地政策提出的新要求，其中很重要的内容是节约和集约用的，切实加强耕地保护。2、适应我国的国情和经济发展新阶段面临的形势人多地少是我国的基本国情。随着人口的不断增加，我国人均耕地面积已从1996年的人均I.59亩下降到2004的1.41亩，下降幅度达11.3％，已不到世界人均水平的40％，约为美国的1／6，比印度还少，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的，随着人口与耕地的逆向演变和粮食消费水平的提升，耕地短缺的问题还将进一步加重。在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位、最根本的问题。世界主要工业化国家的发展经验表明，工业化中期阶段是建设占用耕地的高峰期。不同国家在工业化阶段都经历了这个历程。比如日本，在1960年、1970年和1980年的耕地减少数量分别为5000公顷，51000公顷、13000公顷，而在1980年以后每年的减少量一直为13000公顷左右。这表明工业化的完成与建设占用耕地的减少具有一致性。从我国社会经济所处的发展阶段看，根据国务院发展中心的研究成果，按2004年的不变价格计算，2010年土地资源网万多亿美元，人均1900美元左右；2020年的GDP将超过5万多亿美元，人均3500美元左右；未来15年我国处于工业化发展的中期阶段，重化工业仍然占主导地位。因此，如不采取坚决措施控制建设用地的扩展，未来15年建设占用耕地还将大幅度增加，其中一定不可避免的占用大量耕地。3、贯彻党中央和国务院关于耕地和基本农田保护重大决定的要求《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），提出重点把握好切实保护耕地特别是保护基本农田，严格执行土地管理法律法规等六个方面，并把切实保护耕地特别是保护基本农田放在首位。针对有的地方希望通过新一轮的土地利用规划修编大幅增加非农建设用地，减少耕地保有量和基本农田保护面积这一问题，国务院作出开展新一轮土地利用总体规划修编之前，认真开展前期工作的决定，在国办发［2005］32文，要求各省（区、市）深入开展如何加强耕地和基本农田保护。因此，做好这一专题研究工作也是贯彻党中央国务院关于耕地和基本农田保护问题重要决定精神的要求。(二)研究任务保护耕地特别是基本农田，是这次机划修编的首要原则。任何地方规划修编中都不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求，决不能借修编规划放松耕地保护。按造国办发[2005]28号文，按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田总量不减少、质量不降低的目标，研究提出加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。按照国办发[2005)32号丈的要求，具体的说，本研究的主要任务是：1、查清现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，在分析变化情况及原因的基础上，提出分类、分区域处理意见。2、在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提了，预测必须占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施。3、全面分析生态退耕、农业结构调整与耕地保护的关系，研究选出合理的规划退耕标准。生态环境建设要充分考虑国家保护基本农田的要求。4、围绕增加有效耕地面积，研究提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的政土地资源网国内最大的土地流转平台策措施。(三)基本思路本研究的基本思路是综合考虑耕地的生产功能、社会经济发展的空间承载功能、生态保护功能，分别估算基于粮食综合生产能力的耕地需求量、基于资源潜力和增减因素分析的耕地可供给量，在此基础上预测不同社会经济和生态目标的耕地保护规模，在全国总规模的控制下，通过综合平衡和统筹协调确定本省(区、市)的耕地保有量，并提出相应的保障措施。根据上述研究思路，本次研究和上一轮规划相比，在耕地和基本农田保护的重点和深度等方面有以下不同：(1)立足于协调经济发展和耕地保护的关系；(2)耕地的数量、质量和生态保护并重；(3)研究提出生态退耕、农业结构调整等标准；(4)适应经济发展的不确定性，预测不同条件下的耕地保有量；(5)从统筹区域的原则出发，制订不同区域的耕地保护政策；(6)适应社会主义市场经济体制的发展，强化经济手段在耕地保护措施中的作用；(7)加强与相关规划的衔接；(8)加强圆家和省(区、市)两个层次的反馈。二、研究提出耕地保有量目标土地资源网、查清耕地基数，与规划目标对照并分析原因国办发32号文要求，“通过对规划实施情况的系统评价，做到，四查清、四对照’，即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。”其中，查清耕地保有量并与规划保护目。标对照检查，是‘四查清、四对照’的一项主要任务。二、定耕地保护的规模(一)查清耕地基数，与规划目标对照并分析原因首先，在土地利用变更调查或更新调查、基本农田保护大检查、农用地分等定级等工作基础上，全面查清行政辖区内1997—2004年耕地和基本农田面积增减变化情况，现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，耕地和基本农田质量等级、环境状况等。其次，将耕地和基本农田保有量清查结果与现行规划确定的保护目标相对照，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项措施是否严格落实。主要是通过对比耕地实际保有面积、构成、质量等级与土地利用总体规划确定的保护目标，分析耕地数量和质量的总体变化、耕地保护目标的实现情况以及对农业综合生产能力的影响；对比1997—2004年实际建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整、灾毁等减少耕地面积和土地开发、整理：摹垦詈扑充耕地面积与土地利用总体规划确定的相关指标，分析影响耕地面积的主要因素及其变化趋势；对比基本农田调整、占用与补划情况，分析基本农田数量和质量的总体变化及其对粮食生产的影响；对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田面积减少的；要进一步定量分析造成减少的原因，并提出整改的目标和措施。通过整改，以下情况仍作为耕地或基本农田保护基数：违反生态退耕政策和规划，擅自退耕的耕地或基本农田；违法、违规进行绿色通道建设，占用的耕地和基本农田；在农业结构调整中调整为其他农用地，没有造成耕作层破坏的耕地或基本农田。规划实施以来已经依法退耕，或受自然灾害损毁严重难以恢复耕种，或污染严重、经土地适宜性评价已不宜进行农业生产而造成耕地或基本农田减少的，首先要考虑在省域内依法补划；确实无法补划需要核减的，应当报国务院批准。(二)基于粮食综合生产能力的耕地需求量预测土地资源网国内最大的土地流转平台与全国层面的研究不同，各省(区、市)的粮食生产系统是相对开放的，不宜从本省的粮食需要的角度计算本省的粮食需求量，并据此预测耕地需求量。考虑到国家从保障粮食安全、统筹区域需求的政策出发，已向各省(区、市)下达了粮食综合生产能力指标，可以以此为基础，通过预测规划年的人口规模、人均粮食需求、耕地单产等重要参数，计算本省(区、市)基于粮食综合生产能力的耕地需求量。(1)粮食自给率：粮食自给率为粮食需求量除本省粮食生产量。其中粮食生产量可直接根据农业部门分配的粮食生产能力指标来定；粮食需求量则是人，和人均粮食消费水平的乘积。其中人e采用计划生育委员会的数据，粮食消费水平采用国内通用的小康水平下人均年粮食消费杯准。粮食自给率＝粮食消费量／粮食生产量(2)复种指数(％)：是指某一地区全年播种面积和耕地总面积之比，是衡量耕地利用程度的重要指标。据中国种植制度区划，全国一年三熟制区耕地面积占全国耕地总面积的21。5％，一年二熟制区耕地面积占全国耕地总面积的51。7％，据此推算全国平均夏种指数理论上可达到160—170％，目前的复种指数为158％，已接近理论值。各省(区。市)可根据具体情况分析确定。(3)粮食耕地单产：统计年鉴上的粮食播面单产是由产量和耕地面积相除得到的，考虑到农业部门的耕地面积一直使用传统的统计数据，造成播面单产在统计上的误差。因此，我们建议根据复种指数将播面单产换算为粮食的耕地单产。粮食耕地单产＝粮食播面单产*复种指数粮食耕地单产的预测，可以参照农业部门的相关研究成果，也可以根据本省(区、市)改革开放以来的粮食耕地单产变化序列进行分析，并参