20160721基础设施投资流程及操作实务-WXJ

1/23基础设施投资流程及操作实务（2016年7月21日）一、基础实施投资的起源与发展（一）定义基础设施投资是指企业以BT、BOT、TOT、PPP等模式投资建设交通运输、市政环保等基础设施工程项目的经济行为（各种模式之间的演变及关系）。（二）国外的起源与发展在国外，基础设施投资起步较早，国外相关法律法规较为健全，市场较为成熟，成功案例较多（英法隧道、曼彻斯特轻轨、香港地铁、土耳其跨海大桥），是世界500强建筑施工企业走向全球的一条重要途径。据说BOT模式至今已有四百年的历史（17世纪初英国领港公会允许私人以BOT模式修建航海灯塔并向过往船只收费），1984年土耳其制定了世界上首部BOT法（第3096号法案），引发了国际关注并在发展中国家广泛应用。普遍认为，BT模式是由BOT模式演变而来，西方发达国家上个世纪六七十年代，因资金紧张提出了BT模式，1990年菲律宾颁布了亚洲第一个BOT法，并在该法中分别定义了BOT和BT两种模式，将采用BOT模式但“由于安全或战略原因必须由政府直接经营”建设模式称之为BT模式。英国是最早采用PPP模式用于基础设施建设的国家，1992首次提出了PFI（PrivateFinanceInitiative）模式，2012年改进为PF2模式，并由财政部出台了PPP规范性文件，但无立法。加拿大是PPP模式运用最好的国家之一，有较为完善的法律和组织保障（如物有所值评估指引、12亿元美元的加拿大P3基金）。澳大利亚类似于英国（无立法、有规范），通常采用SPV方式，将PPP模式应用于大型基础设施项目。2/23（三）国内的起源与发展在国内，基础设施BT、BOT等投资模式起步较晚，自上世纪80年代实行改革开发才开始起步，且颇受争议，发展历程比较坎坷。1.BOT模式：以1985年深圳经济特区的沙角B电厂BOT项目为标志，国家才逐步允许企业进入基础设施投资领域。从1995年开始，在国家计委的主导之下，BOT模式广泛应用于电站、高速公路、水务项目（广西来宾B电厂、成都自来水六厂、长沙电厂等）。2.BT模式：在国内发展较为艰难，1996年江苏宿迁市府大道被认为是国内首个BT项目，但由于BT运作模式与招投标法等相关法律法规冲突，一直没有获得官方认可，发改委和国资委一度将BT项目视为垫资施工范畴。实际上，BT项目与垫资施工有两大区别：一是BT项目投入的资金有合理回报，且有不同形式的回购担保，而垫资施工则为无偿占用，且无偿还担保；二是BT项目在移交之前的产权归属于投资者，而垫资施工最多只拥有产品（在建工程）而无产权。中国BT模式的由来与西方既有相似之处也有不同，对政府而言有以下优点：（1）除了能够有效缓解地方政府建设资金紧张，充分利用企业资金，加快基础设施建设，带动周边土地升值，加快地方经济社会发展速度。（2）彻底解决业主建设管理力量不足，精简政府职能。（3）建设管理模式创新，增加主政业绩；（4）大幅缩短项目建设工期和管理费用。（5）有效控制项目成本，采取总价包干方式，在概算基础上下浮一定比例来锁定建设成本，减少工程变更，优化设计，降低工程造价。（6）有效控制项目安全与质量，通过投资模式，引入有实力的大型投资建设集团，确保安全与质量。3/23（7）有利于反腐倡廉，保护政府官员，BT项目属于阳光工程，经得起群众监督和历史考验。2.1BT模式的发展期2003年，原建设部颁发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号），鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照BT、BOT、BOO、BOOT等方式组织实施，为BT模式奠定了政策依据。2004年，国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕年20号），要求各级政府放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设，BT模式迎来快速发展机遇。2008年下半年之后，为应对金融危机，我国推出了4万亿刺激计划，大量基础设施项目仓促上马，2010年央行又多次出台政策控制货币流动性，导致资金链紧张，进一步推动了BT模式的蓬勃发展。2.3BT模式的衰退期以BT模式为代表的基础设施投资业务在有效缓解政府资金压力，有效控制投资规模，缩短建设工期，确保工程质量的同时，极大地提高地方政府的隐形债务，在国家审计署相继公布2009底和2012年6月底的地方政府债务后，引起国家高度关注。为防控地方政府债务风险和系统性风险，2012年底，财政部、发改委、人民银行、银监会四部委联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文），对政府采用BT模式融资从委托、回购担保协议、回购方式等各方面进行了制止。3.PPP模式4/232013年底，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，共十六条六十款改革目标（一条四款除外）：产权保护，混合经济，现代企业制度，非公有经济制度，预算管理，税收制度，放宽投资准入等。2014年9月，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）；国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；财政部关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预〔2014〕351号）2014年11月，国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)。发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知（财金〔2014〕113号）。（四）总结与反思1.投资与政策紧密相关（1）政策导向作用：方向，领域，模式（2）政策潜在风险：税收，融资，担保，回收。（3）应对措施：事前、事中、事后。2.商业模式是投资的核心竞争力股份公司基础设施投资发展的五个阶段，是全国BT模式的引领者：第一阶段以北京地铁奥运支线为代表真正意义BT模式，通过公开的竞标拿到了BT项目，然后我们投资、融资、建设；建设完成以后，经过了国有资产管理部门认可的审计、评估后，在北京的国有资产交易市场平台进行交易，北京城投公司进行收购。这一整套程序我们完成了以后，我们觉得操作起来非常难。一是回收的时间比较长，二是回收的程序比较复5/23杂。第二阶段以深圳地铁为代表的改良BT模式，成功探索了城市大型基础设施投融资建设管理新模式，即“投资融资+设计施工总承包+回报+过程回购”的模式，期间在深圳召开座谈会，中组部、中纪委、发改委、交通部、住建部等部门领导参会并给予高度评价，随后在全国地铁市场进行推广，推动了全国BT模式建设新高潮；第三阶段以成都地铁为代表的“工可+初步设计+工程总承包+过程回购”整体打包BT模式，充分发挥了公司勘察设计施工一体化的综合优势，不仅给各个局找到了施工任务，通过初步设计和施工图设计把综合院和专业院都带进去，把中铁装备生产的盾构也带进去，通过监控量测把西南院也带过去，物资集中采购和资金集中管理效益也得到了很好的体现，大幅降低了成本。第四阶段以重庆地铁为代表的引入产业基金控股的表外BT模式。第五阶段以昆明地铁4号线和呼和浩特地铁1号线等项目为代表的PPP模式。通过不断丰富BT模式的内涵，公司先后以BT模式承揽了全国7个城市共17条城轨线路的投融资建设，线路总长约450公里，投资总规模约1600亿元，二、开展基础设施投资的必要性（一）企业发展的需要1.占领市场：巩固传统市场、占领新兴市场2.维持经营规模：带动设计、施工等协同发展3.构建新利润增长点：投资回报、施工利润4.降低企业经营和管理成本：减少投标和管理接口、集中管理5.提高企业知名度和综合管理水平，带动施工承包。6.调整产品结构和产业布局，促进企业转型升级6/237.走出去的需要:中老铁路、项目换资源8.适应国有企业改革的需要：党中央和国务院2015年9月13日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》或22号文件）。据此，相关部委将配套出台N个配套文件，俗称“国企改革1+N方案”，其中央企的兼并重组引发社会极大关注。1+N方案中，国资委已明确的十项改革试点：一是落实董事会职权。二是市场化选聘经营管理者。三是推行职业经理人制度。四是薪酬分配差异化改革试点。五是国有资本投资运营公司试点。六是央企兼并重组试点。七是混合所有制改革试点。八是员工持股试点。九是信息公开试点。十是剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的试点9.不能说的理由（企业流动性、补亏）（二）政策和市场变化的需要1.适应国民经济发展需要：项目投资规模越来越大，如轨道交通和高速公路等。2.适应建设管理模式变化：计划经济、市场经济、全球经济一体化。3.适应政府职能转变：地方政府考核制度、投融资体制改革、平台公司剥离。4.适应经济增长方式转变：新常态、供给侧改革（通过改革推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给质量，满足群众需要。三个方面：一是化解过剩产能，二是促进传统产业转型升级，三是支持和培养新兴产业；五项任务，简称“三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）三、股份公司基础设施投资基本概况截至2016年6月，股份公司基础设施投资、房地产和矿产资源三大板块的总投资规模约8550亿元，其中基础设施投资4150亿元、占比49%，房地产4210亿元、占比49%，矿产资源190亿元、占比2%。7/23既有基础设施投资项目143个，投资规模4150亿元，开累完成投资2100，剩余投资2000亿元。从投资模式上看：BT项目投资规模2200亿元、占比53%；BOT项目投资规模650亿元（主要是高速公路）、占比16%，PPP项目投资规模1300亿元（近两年新签405+895亿元）、占比31%。从投资领域来看，城轨线路23条，总长540公里，投资规模1920亿元、占比46%，开累完成投资890亿元，开累回购580亿元，剩余投资1030亿元，城轨为股份公司主要投资领域，确保了股份公司在全国城轨市场保持绝对领先地位，市场占有率超过50%。从投资效果来看，基础设施投资丰富了企业产品结构，培育了企业新的利润增长点，提高了市场占有率，扩大了品牌影响，带动了上中下游业务的协同发展，促进了企业转型升级。从二级企业数量来看，目前股份公司42家二级企业中，超过一半有23多家企业开展有基础设施投资业务，其中：工程局15家，投资公司5家，其他单位3家。考虑当前PPP模式盛行，审慎以BT或PPP介入土地一级开发和烂尾房地产项目：土地一级开发待出让面积7800多亩，房地产二级已开发可售存量面积555万平米，去库存压力较大。四、股份公司基础设施投资流程及相关规定（一）开展基础设施投资的主要目的1.带动设计施工等业务板块的协同发展。2.获取更高的施工利润和投资回报。3.促进企业结构调整和转型升级。（二）投资管理办法及相关规定基础设施投资行为涉及“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用），为国资委和国家审计署的重点审计8/23事项，因此一定要依法合规开展，制度是保障，根据国资委投资决策管理提升活动要求，不断修订完善规章制度，引入了投资评价和问责机制，促进了投资闭环管理，不断规范投资行为：1.四个办法：项目投资管理暂行办法、总部投资及承包项目收益管理暂行办法、投资项目后评价管理办法、收费公路管理办法2.四个细则：基础设施投资实施细则、土地一级开发实施细则、房地产开发实施细则、矿产资源投资实施细则3.三个指导意见：表外业务管理的指导意见、投资项目工程施工内部招投标管理规定、投资项目绩效考核指导意见。4.三个授权：董事会对经理层的投资决策授权、经理层对分管领导的投资决策授权、股份公司对二级单位的投资决策授权。通过以上规章制度，以及