不合理的采购文件太误事

采购文件在采购招标活动中的重要性不言而喻，但在日常工作中，常常会遇到因采购文件中设置了不合理条款而使项目搁浅或惹来供应商质疑、投诉的情况。本期，我们就来看几个“误事”的采购案例——不合理的采购文件太误事案例一某市人口计生委决定采购一部电梯，采购金额250万，采购方式为公开招标，委托该市政府采购中心操作。考虑到便于明确供应商的责任，采购人决定将电梯采购安装及电梯井道建安工程合并成一个标段。采购文件中列明的供应商主要资格条件为：在中国境内注册、具有独立法人资格的电梯制造厂商或取得制造商授权的经销商，同时具备三级及以上房屋建筑工程总承包施工资质等级；也可以联合体形式投标，但须推荐电梯供应商为主办人。首次招标，公告发布20多天，截止开标当日，只有两家供应商投标，只得以废标收场。政府采购中心项目负责人分析后认为，一个企业同时具备电梯生产（销售）和建筑工程施工资质的情况少之又少，而这种跨行业的业务要实现联合体投标也不太现实。更何况仅采购一部电梯，井道建安工程难度大、成本高、金额小，难以吸引电梯供应商和建安企业的关注。建议采购人将电梯和井道建安工程拆分为两个项目分别招标，但采购人不同意，要求进行二次招标。二次招标公告发布后，直至售标截止日也无人应标，结果仍以失败告终。◆分析采购文件要考虑周全为保证采购文件的质量，编制人员需具备一定的专业素质和判断能力，在拟定采购文件前应做大量的调查分析，把招标前期的准备工作做充分，要知己知彼，而不能以买方市场自居；必要时可借鉴其他类似项目的成功案例（注意切不可生搬硬套），确保采购方案具有市场公允性，符合事物发展的基本规律。所提要求不能“一厢情愿”，特别要注意相关联的、不同类型的项目应尽可能分标段进行招标，不宜生硬地“捆绑”在一起。同时，要注意不同标的中标供应商之间的履约衔接，搞好协调配合，防止出现相互推诿扯皮现象，具体要求应在采购文件中表述清楚。对跨行业、跨技术的采购项目应允许分包，按《合同法》和《政府采购法》的相关规定操作，允许中标供应商将该部分工作交给具有优势的第三人完成，使合同得到更加有效的履行。接受联合体投标的要考虑潜在投标供应商联合的可能性。采购文件有问题提前解决采购代理机构在接受采购人委托后不要急于操作，要首先判断采购人提出的方案是否合理，把可能出现的问题提前解决，根据同类型项目集中采购的经验，必要时也可进行专家论证，如发现采购方案存在不妥之处，应及早和采购人沟通并做修改。在采购文件发售过程中如发现前来购买的供应商数量很少甚至没有，应立即通知采购人排查采购方案中是否存在不合理的内容，而不能坐等采购活动陷入僵局。对供应商提出的关于采购文件内容的质疑应高度重视，和采购人共同研究做好答复。采购文件调整后应在指定媒体上发布公告，同时以补充文件形式通知已购买采购文件的全体供应商。采购文件可进行多方论证采购文件在正式确定前，可在媒体上进行公示以接受供应商质询，广泛征求各方意见；邀请评审专家进行论证，讨论资格条件设定是否合理，是否与标的规模匹配，采购方案的实质性内容是否存在限制性和倾向性，各项技术标准是否符合国家强制性标准，评标方法是否恰当，评标要素及标准是否合理，采购人和中标供应商之间的权利和义务是否对称。案例二某采购代理机构受采购人委托，就一普通钢制书架项目进行采购。在采购文件中，要求投标供应商注册资金必须达到2000万元，且对投标供应商的资质、业绩、信誉等做出多项要求。对此，一些供应商提出质疑：这只是一个很普通的采购项目，所采购的货物本身也无高技术含量，要求如此之高不合理。由于对采购代理机构的答复不满，供应商遂向该省财政厅进行了投诉。供应商在投诉书中认为，将以上要求列入评审标准不合理，明显属于暗设门槛，具有排他性。该省财政厅政府采购管理部门在调阅采购文件后发现问题确如供应商所诉，于是对该项目给出了处理意见：该项目采购文件不完善，某些条款设置明显排斥了潜在投标人，评标标准不合理，根据《政府采购供应商投诉处理办法》相关规定，决定由采购代理机构会同用户修改文件后，重新开展采购活动。◆分析《政府采购法》第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。”但在实际操作中，采购文件对供应商的资格要求基本都会超出这六条。第二十二条同时指出：“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”——实际操作中，这恰恰成为了采购人和采购代理机构设置供应商投标“额外”条件的法律依据，而在实际工作中如何才能避免对供应商实行差别待遇或者歧视待遇却被忽视了。“门槛”符合项目需求即可在该项目中，采购文件规定“注册资金必须达到2000万元”，某政府采购业内人士一语道破这条规定背后的目的：“一个只有几十万规模的普通项目，采购文件中却要求这么高的注册资金，很明显这是采购人想要找一家实力雄厚的供应商。”多数业内专家认为，针对投标供应商资格的具体条款，要根据每个项目的实际情况来定，对于采购规模非常大、影响也很深远的项目，可以通过注册资金来对潜在供应商进行筛选；但是对本案中这类普通的采购项目，对注册资金的要求就应慎重——条款的设置与项目本身也应讲究“门当户对”。事实上，单纯考虑注册资金一项并不能完全代表企业的实力，要保证项目的技术需求和服务质量，还可以用其他条件来要求。而本案的项目中，采购文件只需明确材料、规格、工艺、性能、售后承诺服务等要求即可。要求并非“多多益善”除注册资金的“硬”要求外，该项目采购文件还将供应商2006年1月1日以来在参与该省政采活动中，参加图书馆钢制家具项目的业绩以及获得2009政府采购定点供应商资格，进入国家节能产品目录、国家级高新技术企业等条件纳入了评分标准。对此，北京众鑫律师事务所律师张雷锋认为，要求供应商具备相关的项目经验，具备一定的资质条件本是合理要求，对于项目的执行大有裨益；但对供应商资质和业绩的要求并非“多多益善”，采购人和采购代理机构应根据项目的具体情况对供应商设置资格条件。资格条件要求过高，不仅给项目招标徒增难度，还加大了失败的风险。在本项目中，对投标供应商过多的资格、业绩要求不仅未达到预期目标，还引发了供应商的质疑、投诉，可谓得不偿失。案例三某局对所需的一个网络系统工程进行公开招标。为充分满足采购人单位对网络系统工程的需求，采购文件的编制由采购人单位负责。公告发出后，购买采购文件的供应商很多，但来参加开标的供应商数量却大大减少。而且开标还没有结束，就又有几位供应商的代表满腹牢骚地准备离开。在发现供应商的异常反应之后，采购代理机构找到了一位未中标供应商了解情况。原来，该项目的采购文件中提出了一些看似“平和”的要求，使大多数供应商却步：具有三年之内该局系统内部其他单位同类项目的承接业绩，并且在本市具有良好的售后服务网络……如果不满足这些要求，将酌情扣分。“我们也是在开标后才察觉到这个项目的采购文件可能有问题，真正能达到要求的企业寥寥无几。”代理此项目的代理机构负责人说。“也就是说只有两家甚至只有一家供应商在此不被减分。这也就造成了很多供应商放弃了这个项目，而另一些供应商则不惜成本降低了报价。”但结果是，这些供应商通过降价来“委曲求全”并不成功，仍然只有一家完全符合采购文件要求的企业成为了此次采购的中标供应商。◆分析《政府采购法》第二十二条中规定，采购人可以根据采购项目的特殊需求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。但在本案中，供应商面对以上情况只是选择放弃而没有提出质疑和投诉，原因何在？分析该项目采购文件中对供应商的要求可以看出：首先，三年之内做过“该局系统内部其他单位的同类项目”，也就是说供应商至少是一家在几个省市内有良好发展状况的企业，因为网络系统工程不可能每年做一次，而且该系统在每个市也只可能有一个局级部门；其次，在该市具有良好的售后服务系统，也就是说供应商在满足以上条件之后，还要是一家在该市发展状况良好的企业。但是，能满足这两项的企业寥寥，采购人单位这样制作采购文件，是存在一定倾向性的。但是让很多供应商很郁闷的是，这样一个不合理的条款被留了一个“出口”，那就是这两项并不是不满足就要出局，而只是进行减分。“这个潜在意思就是，如果不是我想要的那家供应商，就要靠价格和额外的服务来拼了。但是因为有这样一个机会存在，供应商如果要进行质疑和投诉的话，就会处于弱势了。”某市政府采购办公室的负责人这样说，“本案例中，不合理的条款被披上了合理的‘外衣’，此类隐性的不合理条款危害性更大，不但会影响这个项目的采购质量，还会影响整个政府采购工作的形象——供应商会认为被愚弄了而失去对政府采购的信任。”基于该案例，业内一位专家提出：可以考虑建立一个需求的管理制度。“这个制度不是那种详细地规定什么情况下哪些要求能提、哪些要求不能提，而是对提这些需求的出发点、需求的论证和审查程序进行一个要求，不仅用来杜绝显性不合理条款的出现，同时也要用来从根本上消灭隐性的不合理条款。”（本刊编辑部整理）