加快解决三农问题的对策与思路

加快解决“三农”问题的思路与对策“三农”问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。由于长期实行城乡二元结构，导致城乡差距大，并积累了诸多难以解决的深层次矛盾，“三农”问题也因此而凸显出来，成为全面建设小康社会的重点和难点，成为全社会关注的焦点。本文将“三农”问题纳入整个经济社会系统进行系统研究，分析了“三农”问题的严重性和解决的难度，按照统筹城乡经济社会发展的思路，有针对性地提出了加快解决“三农”问题的路径和措施。一、中国的“三农问题的严重性和解决的难度（一）“三农”问题的严重性“三农”问题，之所以成为问题，是因为有一个共同的“弱”字，即农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村是弱势地域。国外有人描述，“中国的城市像欧洲，中国的农村像非洲”。中国农村未必像非洲，但用两个极端来比喻中国的城市与农村的差距之大则是成立的。以城乡居民生活消费差距为例，2004年农村居民人均生活消费支出为2185元，比城镇居民人均生活消费支出的7182元少4997元，仅为城镇居民的30％。“三农”问题，核心是农民问题，而农民问题，又取决于农民收入水平。说“三农”问题严重，最突出的表现是农民收入水平太低，它不仅表现在城乡居民收入绝对值差距较大，还表现在城乡居民收入增长速度的差距。①城乡居民收入差距持续扩大，城市居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比，由20世纪80年代中期的1．8：1，90年代中后期的2．5：1，扩大到2004年的3．2：1。同时，城市居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享有国家的补贴，而农民纯收入按照现行统计口径，还包括要交纳的税费，以及用作生产资料的投入，把这些因素计算在内，城乡居民收入实际差距约为（5~6）：1。②城乡居民收入增长速度差距大，1978~2004年，农民人均纯收入由133．6元增加至2936元，即增加了2802．4元；而城市居民人均可支配收入由343．4元增加至9422元，即增加了9078．6元，这使得城乡居民收入的绝对差额由1978年的209．8元扩大到2004年的6485．7元，扩大了29．9倍。实际上，城乡居民收入差距比上述情况还要严重。这是因为农民人均纯收人水平掩盖了更为严峻的事实。据国家统计局农村社会经济调查总队对全国31个省（自治区、市）6．8万个农户的抽样调查，按照农户人均收入水平进行5等分分组（每组各占总户数的20％），2003年低收入组农户的收入人均仅有866元，不及当年全国农民人均纯收入水平的1／3，比1993年全国农民人均纯收入还低56元，即落后全国平均水平10年；高低收入组农户的收入差距逐年拉大，1997年高低收入组农户的收入差距为4．3：1，到2003年扩大为7．3：1。据全国农村固定观察点办公室对340多个村、20082户农民调查，62．6％的农户人均纯收入低于全部调查样本的平均水平；对4个省农村固定观察点的数据分析，农村20％的人拥有43．3％的财富，1％的人拥有9．6％的财富。换言之，农村居民中的低收入阶层的收人与城市居民收入的差距比我们认识到的还要严重。我国城乡居民收入差距还有继续扩大的可能。这一结论主要从以下三方面得出。一是农业劳动生产率和非农产业劳动生产率的差距拉大。农业与非农业人均创造的GDP，由1990年的1：3．9扩大到2001年的1：5．2。在步人新型工业化道路之后，工业的科技含量增加，信息化进程加快，农业与非农产业的劳动生产率扩大的可能性存在。二是西蒙·库兹涅茨1954年提出的“倒‘u’形假说”，即经济发展在由低收入国家向中等收入国家提升的过程中具有扩大差距的作用，但随着收入水平的提高，差距会缩小。日本经济学家速佑次郎根据西蒙·库兹涅茨假说，利用1990年的人均GNP数据和19个国家20世纪七八十年代的基尼系数资料，绘制了收入分配的倒“U”形曲线，并通过计算得出倒“U”形曲线的顶部为人均GNP2000~3000美元，最高点为2700美元（图1）。2004年我国人均GDP为1275美元，正处在由低收入向中等收入提升的过程中，距离人均GNP2700美元还有很大差距。根据西蒙·库兹涅茨的“倒‘U’形假说”及日本经济学家速佑次郎根据西蒙·库兹涅茨假说绘制的收入分配的倒“u”形曲线推断，我国城乡居民收入差距扩大的可能性是存在的。尤其是我国农业生产条件总体不好，非农业人口占少数，经济效益又差，还不能用很大力量“反哺”农业，根据国际经验判断，我国城乡居民收入差距扩大的趋势可能还要持续一段时间。三是发达国家工农业就业者收入差距仍存在。以城乡居民收入差距为例，几个经济发达国家20世纪60年代的情况是：以工业就业者收人为100，农业就业者收入法国为36，原联邦德国为44，美国为56，差距都很明显，而这些国家当时已经是现代化国家了。美国农业资源禀赋和生产条件得天独厚，即便如此，20世纪20年代农业就业者收人为非农人口的40％，50年代为50％，80年代为80％，靠大量优惠条件和补贴现在才基本持平。根据上述三点可以很好地解释改革以来我国城乡居民收入差距拉大这一经济现象，也可以预测将来城乡差距仍呈扩大的趋势。可见，如果现阶段不在政策上做出较大调整，扭转城乡收入差距拉大的目标很难实现，“三农”问题也将延续。还有3组数据，可以进一步让我们认识到“三农”问题的严重性。（1）全国农村有近3000万人尚未解决温饱问题，近6000万人处于低水平、不稳定的温饱状态。我国的贫困线是625元，这是低水平的贫困线。如果按国际上每天消费1美元为绝对贫困线，2004年中国农民人均纯收入2936元，还未达到这一水平。根据世界银行《2002年发展报告》中的数据，1999年我国每日生活费用不足1美元的贫困人口为2．15亿，低于2美元的为6．13亿。（2）无地农民日益增多。1987—2001年全国非农建设占用160多万公顷（2400多万亩）耕地，至少有3400万农民人均占有耕地减少到0．02公顷（0．3亩）以下或者完全失去土地。按现在的经济发展进度，2000～2030年的30年间占用耕地将达到363万公顷（5450万亩）以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。另据调查，一般每征用0．067公顷（1亩）地，就伴随着1．5个农民失地，到2010年，全国失地农民将由现在的3500万人，猛增到6000万人左右。如果失地农民种田无地、就业无岗、创业无本、低保无份，将引发这一边缘群体的社会问题。（3）农民就业不充分，农村富余劳动力高达1．5亿人，每年还新增600多万劳动力。正是由于城乡二元经济社会结构的长期化，导致城乡居民收入差距大，同时城乡公共产品的提供又非同等待遇而使得农村社会发展滞后，“三农”均戴上“弱”字号帽子，“三农”问题极其严重。（二）解决“三农”问题的难度加大1．解决“三农”问题，首先难在农民增收难解决“三农”问题，要从增加农民收入人手。农民收入的增长，除体制性因素外，还受制于经济运行的影响。从经济运行角度分析，影响农民收入增长的深层次的制约因素有三个。其一，农产品需求制约越来越明显，来自农业的收入减少。影响农产品需求的恩格尔系数和食品的收入弹性系数这两个指标都呈急剧下降趋势。2004年城镇居民的恩格尔系数已降至37．7％，农村居民的恩格尔系数降至47．2％，且将继续呈下降趋势；1998—2002年，城市居民每增加1元收入，只增加0．04元用于购买食品，即食品收入弹性仅为0．04。而食品支出增加部分，又只是在外就餐和烟、酒、饮料等与农民增收关系不紧密的开支，而对粮、油、肉、菜等农产品的支出却减少。在这样的背景下，农民显然难以从农业中增收。1998—2003年的6年来，农民的人均纯收入增加了572元，但农民人均每年来自农业的纯收入没有一年能够达到1997年的水平，即在新增加的部分中，没有一分钱是来自于农业的。1996年以来，由于农产品市场价格持续下降，尽管全国每个农民出售粮食等农产品实物量增加，但是出售农产品现金收入额却减少，由1013元减少到2001年的637元，仅此一项测算，1997—2000年全国农民累计现金损失达4000亿元左右。全国每个农民农业盈余（指出售农产品的现金收入减去用于农业的现金支出）1997年为655元，2001年下降为340元。如果计入农民自身的劳动工资，实际农业剩余是负值。面对需求制约，又很难靠提高农产品价格来维持农民的收入，因为人为地提价只能使供给扩大而迫使市场价格下降。其二，如前所述，由于工农业技术水平的差异，工农业劳动生产率差距拉大，更使农民增收的难度加大。其三，农村富余劳动力在非农产业就业的难度增大。工业化先行国的产值结构转换和劳动力向工业转换基本上是同步的。而我国就业结构转换严重滞后于产值结构的转换，即我国农民的转移速度明显滞后于农业在GDP中的下降速度。2004年，我国农业在GDP中的份额仅为15．2％（2003年曾降至14．6％），但农业的从业人员却还占到全社会从业人员总量的近一半。经过改革初期至20世纪90年代中期农村劳动力的快速转移之后，农村富余劳动力转移的速度已呈减缓趋势。同时，还应当认识到，新型工业化的发展对劳动力的需求增长速度也有影响。我国正处于“工业化任务尚未完成，信息化时代已经到来”的“工业化和信息化并行”的阶段。这个阶段有助于实现经济和技术的跨越式发展，但由于资本和技术替代劳动的趋势加速发展，给扩大就业带来了新的矛盾，农民转向非农产业和城镇就业面临着新的困难。2．解决“三农”问题难，还表现在建立覆盖城乡的公共财政制度是一个艰难的渐进过程解决“三农”问题，要求把农村经济社会事业纳入公共财政，对农民实行“多予、少取”的方针。就我国处于工业化中期阶段而言，应当摒弃农业养育工业、农村支援城市的政策，而选择工业“反哺”农业、城市支持农村的政策。但是，我国工业化有特殊性，由于就业结构转换严重滞后于产值结构的转换，使得用相对小份额的产值（不仅包括第一产业，还包括农村第二、三产业）提供相对多份额的人口的公共产品难度较大。同时，在农村长期缺乏公共财政支持的历史条件下，建立覆盖城乡的公共财政制度，把农村经济社会事业纳入公共财政，这涉及方方面面的利益关系的调整，是一个艰难的渐进过程。以农村税费改革为例，如果仅涉及减免几百亿农业税，那么问题就简单了，但是，它还涉及经济、社会和政治领域的方方面面改革，因而只能选择分步实施的方案，时间跨度长，自2000年开始试点，计划到2006年才能最终取消农业税。以上因素，都使得“三农”问题的解决有着很大的难度。二、解决“三农”问题的政策目标、路径与思路（一）解决“三农”问题的政策目标解决“三农”问题是全面建设小康社会的重要内容。根据全面建设小康社会的要求，解决“三农”问题的政策目标有三个：一是农民数量减少和收入增加，二是农业竞争力增强，三是农村社会发展。在“三农”政策目标中，增加农民收入是核心的目标。根据全面建设小康社会目标要求，到2020年农民人均纯收入需要达到6000元，即每年的增长率需达到5％。农民收入是农村经济发展水平和整个国民经济流程的综合体现（或称结果）。农民不增收，农民问题、农业问题、农村问题都没有解决的可能。只有实现农民增收目标，解决“三农”问题才有可能性。换言之，实现农民增收是解决“三农”问题的前提条件。把减少农民数量列为解决“三农”问题的政策目标，既是根据国家现代化发展要求提出的，更是根据我国农村人口众多的特点提出的。根据国际经验，城市化水平和劳动力在第一、第二、第三产业的就业结构是衡量一个国家现代化水平的重要指标，即减少农民数量是现代化建设的重要内容。根据我国农村人口众多的现实，仅靠农业的发展实现农民增收是不现实的。农民增收最现实的途径是解决农民在非农产业就业的问题，亦即通过农村劳动力向非农产业的转移，减少农民数量，使农民享受工业化的成果，同时抑制农业经济的更加细小化并有可能逐步改变经营规模过小的问题，进而实现农民增收的政策目标。如果说农民增收是衡量“三农”政策绩效的最核心指标，那么把减少农民数量列为“三农”政策目标，不仅通俗，而且把解决“三农”问题的路径更加清晰化，这一路径就是农民就业非农化和农村人口城镇