基于公共产品理论的新生代农民工住房保障实现路径研究

基于公共产品理论的新生代农民工住房保障实现路径研究[摘要]：关于新生代农民工住房保障问题，无论是中央政策导向还是地方实践，都有待改进和完善，当前大多数新生代农民工住房状况都不容乐观。公共租赁住房作为准公共产品，担负新生代农民工的住房保障职能。应该大力建设公共租赁住房，为新生代农民工市民化提供住房保障。[关键词]：公共租赁住房；新生代农民工；准公共产品；住房保障根据国家统计局2010年对新生代农民工的专项调查报告，截至2009年，全国外出农民工的数量已经达到14533万人，其中1980年以后出生的新生代农民工数量达到8487万人，占外出农民工总数的58.4%。[1]显然新生代农民工已经成为外出农民工的主体，但是其在融入城市的过程中还存在诸多问题，收入太低和住房问题成为制约新生代农民工在城市定居最主要的困难和障碍。十八大报告指出，要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。解决新生代农民工住房保障问题，促进新生代农民工的市民化，对于体现社会公正、构建和谐社会和维护社会的稳定都大有裨益。本文在分析当前农民工住房保障理论研究和实践探索的基础上，进一步了解新生代农民工的住房现状，探析公共租赁住房的准公共产品属性，建议应该大力建设公共租赁住房，为新生代农民工市民化提供住房保障。一、农民工住房保障研究和实践综述（一）农民工住房保障研究综述当前关于农民工住房保障问题的研究较多，已有研究主要通过调研及访谈的方式，了解农民工居住状况，分析农民工居住方面存在的问题和原因，然后提出政策建议。比如，马万里（2008）通过问卷调查和访谈实地了解在杭州市务农的850位农民工的住房状况，分析他们的住房特征以及存在的问题，提出了建立健全城市农民工住房保障体系的相关政策建议。[2]陈春（2011）通过对重庆市农民工住房状况与留城意愿之间关系的研究，认为在影响农民工留城意愿的诸多因素中住房状况这一因素影响最大，建议政府应当尽快出台改善农民工居住条件的保障政策，对部分农民工的住房问题提供必要的援助措施。[3]刘巧芹（2011）通过实地调查和文献分析的方法研究了农民工和谐融入城市的土地和住房政策障，认为农民工融入城市的关键障碍之一是城市的保障房制度和土地出让制度，建议应该分阶段建立和完善农民工城市住房保障制度：近期要围绕农民工有房可住的目标，以集体宿舍和租赁为主；远期要实现住者有其屋的目标，以租赁和自购为主。另外，在制定农民工城市准入政策过程中应优先考虑新生代农民工。[4]随着新生代农民工成为了外出务工人员的主体，2010年中央一号文件首次提出采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。学者也把目光聚焦到满足新生代农民工住房保障需求的研究上。张志胜（2011）在了解新生代农民工的现实境遇与居住取向的基础上，探讨新生代农民工住房保障存在的问题，建议城镇住房保障体系应当畅通新生代农民工住房服务渠道，逐步将新生代农民工纳入其中。[5]金萍（2012）通过对武汉市新生代农民工住房现状的调查，认为新生代农民工的住房形式、住房管理与服务、居住水平与满意度喜忧参半，应当通过住房供应体系的改革和完善，来化解他们的住房问题，提升其居住水平。[6]王星（2013）认为新生代农民工住房困境的背后是市场与政府的双重失灵。创新社会管理体制，鼓励社会参与，构建住房资源动态配置体系是解决新生代农民工群体住房困境的根本出路。[7]（二）农民工住房保障实践发展农民工的住房问题已经引起我国政府和社会各界的广泛关注，中央政府陆续出台指导意见，部分地方政府也相继地开展试点工作，初步形成了中央政策指导、地方实践响应的联动机制。中央政府及主管部委的政策（见表1）对于指导和督促地方政府改善和解决农民工的住房问题起到了积极作用。而地方的实践模式为解决农民工住房问题发挥重要作用，并产生了良好的社会效应。如表2所示，上海、长沙、苏州以及湖州等地区在中央政策的指导下，纷纷出台相关农民工住房政策，开展形式多样的实践探索。[8]试点城市在农民工住房问题上取得了积极成效，也积累了不少成功经验，为进一步解决新生代农民工住房问题奠定基础。但是无论是中央政策还是地方实践，仍存在许多不足之处。比如，建设资金匮乏，农民工公寓开发量太少，存在着多头管理的弊端。因此，在新生代农民工住房保障问题上，无论是中央政策指导还是地方实践，都需要进一步改革和完善。表1中央及主管部委有关农民工的住房政策文件名称发布部门发布时间主要措施2005年工作要点建设部2005年3月将解决进城务工农民工住房问题列入该年工作重点关于解决农民工问题的若干意见国务院2006年3月要求各地应将农民工居住问题纳入城市住宅建设发展规划。有条件的地方，用人单位和农民工个人可缴存住见房公积金关于解决城市低收入家庭住房困难的国务院2007年8月多渠道改善农民工居住条件若干意见关于改善农民工居住条件的指导意见住建部等五部委2008年1月将农民工住房问题纳入城市规划关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见中共中央、国务院2009年12月多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励将农民工逐步纳入城镇住房保障体系关于做好住房保障规划编制的通知住建部等六部委2O10年6月加快建设公共租赁住房、限价商品住房，着力解决新就业职工、进城务工人员等中等偏下收入家庭的住房困难关于加快发展公共租赁住房的指导意见住建部等七部委2O10年6月从租赁管理、房源筹集、政策支持、监督管理等方面制定公共租赁房具体实施办法公共租赁住房管理办法住建部2O12年5月具体规定公共租赁住房的分配、运营、使用、退出和管理表2地方政府解决农民工住房问题的典型模式典型模式代表性地区主要措施服务内容实践效果上海模式马陆镇、嘉定区将园区内企业为员工建房的土地统一起来，集中建造公寓式集体宿舍配备齐全的基本生活设施，管理完善；单间人住限额为8人，入住费用主要由企业支付节约了土地，减轻了企业负担，提高了农民工的生活质量和安全保障长沙模式长沙市利用城乡结合部的农村集体土地建设民工公寓以集体宿舍为主，配备少量小面积成套住房；基础设施齐全，社会化管理，租金50—7O元／人／月地理位置较偏，交通成本高，居住成本优势不明显，农民工入住热情不高重庆模式重庆市把分散在城市中的空置楼房或烂尾楼改造为民工公寓配套生活设施齐全，提供保安、计生等公共服务，租金1元／床／天保障了基本住房，改善了居住环境，得到农民工的认可苏南模式苏州、无锡充分利用政府、企业和社会的力量，多途径解决农民工住房问题配有休闲娱乐场所，管理比较完善，有的还设有“维权会”、“法律援助服务站”受到农民工、企业和当地居民等多方面的欢迎湖州模式湖州、南通把农民工纳入到住房公积金范围降低住房公积金账户的门槛，把非公有制企业的农民工纳入到住房公积金管理体系中工的象征意义远大于实际意义农民工的高流动性加大了公积金实施的难度，公积金覆盖农民二、新生代农民工住房现状的实证分析（一）新生代农民工住房状况调查新生代农民工指出生于20世纪80年代以后，年龄16周岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口，他们在城市大多从事建筑业、加工制造业、服务业等工作。与老一代农民工相比，新生代对农村生活较为陌生，也较欠缺认同感，他们更为彻底地接受了都市生活方式，他们的价值观念等方面有明显的城市特征。新生代农民工新的社会群体特征决定了他们不可能再像老一代那样，采取“候鸟式”的工作和生活方式，往返于城乡之间，而是注定有很大一部分人要在城市中长期居住、工作和生活，完成劳动力再生产的整个过程。但是，新生代农民工与老一代农民工一样属于农民工群体，仍然存在十分突出的城市化以及半城市化问题，要使这一群体真正融入城市，实现市民化，必须妥善解决他们的住房问题。2010年，国家统计局在10个省进行了新生代农民工专项调查，了解新生代农民工在外的工作、生活状况、主观满意度和城市融入等方面的信息。调查结果表明，新生代农民工的居住方式选择与老一代农民工有所差异(见表3)。比如在工地工棚的居住比例上，新生代农民工比例为6.5%，明显低于老一代农民工的18．9％，这说明新生代农民工对于居住条件以及生活质量的要求与期望更高。尽管新生代农民工改善居住条件的要求更强烈，但是务工地自购房的比例仅为0.7%，可见新生代农民工与老一代农民工一样，改善居住条件的能力很低。表3农民工的居住状况（%）住所类型所有外出农民工老一代农民工新生代农民工单位宿舍37.427.243.9工地工棚11.318.96.5与人合租19.316.021.3独立租房18.824.015.5务工地自购房0.91.30.7其他12.312.712.0资料来源：国家统计局调查报告：《新生代农民工的数量、结构和特点》，2011年。一些学者也通过问卷调查、个别访谈等方法随机抽样研究新生代的农民工的住房情况（表4），研究表明，越来越多的新生代农民工已经迁出工棚，与人合租甚至独立租赁住房生活，从而更好地融入了城市生活。但是从总体上来看，对于大多数新生代农民工而言，他们的住房状况还存在许多问题亟待解决，要想在城市里拥有一个舒适的居住环境仍然遥不可及。表4部分城市新生代农民工的居住状况（%）所在城市住所类型河北石家庄湖北武汉安徽蚌埠单位宿舍31.227.248.6工地工棚12.28.66.1与人合租22.220.323.3独立租房13.531.410.1务工地自购房1.012.82.6其他19.912.59.3资料来源：王星.市场与政府的双重失灵——新生代农民工住房问题的政策分析[J].江海学刊,2013(1)；刘巧芹等.新生代农民工和谐融入城市的土地和住房政策障碍[J].广东农业科学,2011(23)；张志胜.新生代农民工住房保障的阙如与重构[J].城市问题,2011(2).（二）新生代农民工的居住特征1．居住分布分散，结构单一。新生代农民工选择城市住所没有统一的安置或者安排，居住地点较为分散。在居所地点选择上，新生代农民工一般遵循主要考虑价格便宜以及住所便利等因素，比如选择靠近自己工作地点或者市中心的住所。近些年城市房屋租金上涨，很多新生代农民工居住分布逐渐发生变化，出现聚居城乡结合处或者城中村聚居以及选择蚁族式的群租的趋势。在居住结构上基本上以单位宿舍集中居住与租赁居住为主，两项占比达80％左右。2．居住条件较差，住房满意度低。新生代农民工居住条件和居住环境与老一代农民工相比有所改善，但与城市居民相比仍存在很大的差距。他们租赁的住房大多位于城郊或者城中村，属于临建房或简易房，居住环境差，聚居区人员混杂，建筑密度大，绿化率低，公共卫生状况恶劣，住所内配套设施非常简陋。[9]3．囿于收入限制，独立租房存在困难。诸多调查显示，受访的新生代农民工具有十分强烈的独立租房意愿，但是他们微薄的收入还不能负担城市住房的市场租金。大多数民工尚无经济能力承受独立租房，只能通过各种途径寻求合租者，使自己的生活质量大打折扣。三、准公共产品：公共租赁住房的功能定位新生代农民工以村落聚居型和单位聚居型为主的居住格局既对社会秩序的有效管理构成了很大挑战，又使他们的社会交往日益同质化，推动了城市社会的“贫困亚文化圈”的形成，为底层社会的形成提供了土壤，进一步阻碍新生代农民工的市民化。习近平同志指出，“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”新生代农民工作为城市的建设者和服务者，其安居乐业的梦想也应当由政府为主导给予实现和保障，“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”，而公共租赁住房的建设为新生代农民工的住房保障提供了一个梦想成真的机会。（一）公共租赁住房性质分析根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品是满足人们联合消费、共同受益的物质产品和非物质产品形态的服务产品。非排他性和非竞争性是公共产品的两个本质特征。与公共产品相对应的是私人产品，即个人单独消费和受益的产品和服务。在现实的产品世界中，人们经常面对的，是介于私人产