去科层化互联网在中国政治传播中的功能再考察

去科层化：互联网在中国政治传播中的功能再考察作者：潘祥辉单位：浙江传媒学院新闻系来源：中华传媒网关键词：去科层化互联网政治传播功能┊阅读：257次┊[摘要]：由于传播内容和传播渠道受到政治组织控制，中国的政治传播基本上是一个封闭的系统。科层的层级与链条过长，也使信息传播中的失真较为严重。互联网的出现使政治传播呈现出扁平化和非线性的特点。从政治传播的角度看，互联网的最大功能在于打破了政治传播的科层制，使得层级传播中的信息不对称现象得到一定程度的克服。“去科层化”的互联网重构了政治科层体系中的信息沟通，减少了传播的层级，提高了系统内的透明度，为政治决策提供了较为真实的信息环境。去科层化的互联网也重构了政治体系内的权力关系，使中央政府、地方政府与民意间的博弈格局发生一定变化。在中国的政治转型中，互联网对民主化的推动是通过“去科层化”的机制发生的。一、问题的提出：互联网的民主化功能何在？作为20世纪的重大发明，互联网的出现改变了社会。美国著名学者曼纽尔.卡斯特在《网络社会的崛起》中写道：“网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化的逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程的操作和结果”[1]互联网的出现也给人类的政治治理带来了深刻的影响。托夫勒就乐观地认为，信息技术将把政治民主推进到一个新的水平。“电子计算机对政治体系带来了难以数计的冲击。那些集中化的大型电子计算机也许将增加国家对个人的控制能力，但非集中的、小型的电子计算机网络却会加强个人的力量。”因此，计算机网络“可能是自有投票箱以来实行民主的最可依赖的工具。”[2]互联网的出现也带来了政治学研究的革命。举凡政治选举、国家安全、公共服务、言论自由、隐私保护、公民参与、官僚机构、政治开放等民主政治的方方面面，都因互联网的出现发生着巨大的变化。国外学者从网络空间的社会方法论基础、后现代主义的哲学方法、虚拟现实的政治学影响以及网络社会的权力转移、数字民主、电子政府、政治控制等方面对网络政治进行了多维度的研究。[3]在中国，互联网与中国的民主政治也是个颇具热度的研究领域。很多论者就互联网与中国的政治民主之间的关系展开了探讨。乐观者们认为（Zheng&Wu,2005；Yang,2003；Yu,2007；Tai,2006；Xiao,2008），互联网扩大了政治参与的空间，带来公共领域和公民社会的出现，促成了更多的集体行动，有力地推动了民主转型和制度变迁。但也有不少学者对互联网与民主之间的关系持谨慎甚至否定的态度（Hughes&Wacker,2003;Banerjee,2003;Qiu,2000;），他们认为，在中国，互联网的政治影响能够被有效控制，而且得到了有效控制，中国社会的政治经济结构决定了互联网的角色和功能，随着互联网的发展，它所带来的是党的领导的巩固以及民族主义的扩张。认为互联网给中国带来了民主只是技术决定论者的一种幻觉，并非现实写照。[4]尽管对互联网能否促进政治民主存在争议，但不论肯定论者还是否定论者，大都从“政治参与”或互联网的媒介特性与技术特性的角度来切入这一问题并展开研究。而从组织社会学的角度来考察互联网在当代中国政治沟通（或政治传播）中的功能与角色，却成为一个盲点。互联网与传统媒体一样，都是一种信息收集与信息传播的工具。在政治治理的过程中，也都是政治传播的重要工具。那么，互联网在中国政治信息的传播过程中到底发挥着什么样的作用？它是否有着传统媒体无可替代的优势和特点？从组织社会学的角度看，除了扩大公民的政治参与，互联网的民主化的功能是否还体现在政治科层组织内部的沟通上？要回答这些问题，我们就需要把互联网放在中国政治科层体系及其政治传播过程中来考察，唯有如此才能真正揭示其政治功能。二、科层制与中国政治传播的封闭性在麦克奈尔（McNair）看来，政治传播（PoliticalCommunication）即“关于政治的有目的的传播”[5]具体而言，政治传播一词主要用来描述政治信息的流通过程。在政治学中它通常被译为“政治沟通”。谢岳在《当代中国政治沟通》一书中认为：“政治沟通即政治信息通过一定的通道进行交换与传递的过程”。[6]信息的交换与传递过程也即传播过程。广义而言，政治传播与政治沟通只是学科用语上的不同，其含义均指政治信息的流通过程。[7]从信息流通的方向上看，政治传播既包括科层组织内部的信息流通，也包括科层内与科层外，即政治组织、媒体与公众之间的信息传递过程。由于缺乏竞争性的政党制度和媒体制度，中国的政治传播主要局限在科层体制内部，表现出组织化、制度化、等级化的特征。从政治传播的途径上看，当代中国政治信息的流通途径主要有以下几种，每一途径都带有鲜明的政治科层制的色彩：（一）会议。这是中国政治体系中信息传递最为重要，也最为普遍的途径。中国的会议繁多，会议既形成决策，也传达决策，是中国最具组织化，制度化和等级化的政治沟通方式。詹姆斯•R•汤森在《中国政治》一书中写道：“中国更多的信息来自于会议。在1949年至1975年间已知的298次党和政府的中央机关会议中，271次是在1966年8月前召开的。而上述会议中大约只有10%左右在召开时得到了中国媒体的实质性报道。其余皆是处于保密。”[8]通过各级各类会议，政治信息得以在各个层次的政府和单位之间流通，完成上情的下达和下情的上达。全国人民代表大会和党的代表大会是两个最高级别的会议，有相对固定的会期。其他固定或临时性的会议名目繁多，难以计数。但如汤森所说，中国的大多数会议无法公开，加之会议有级别和人数的限制，其信息的流通相对较为封闭。（二）文件。体制内的政治信息流通主要通过公文系统进行，文件成为最为正式的政治传播途径和载体。目前中国政治体制内部的信息传播主要依赖两个公文系统，这两个公文系统体现在《国家行政机关公文处理办法》（2001年1月1日）和《中国共产党机关公文处理条例》（1996年5月3月施行）这两个文件当中。两个文件对政府和党的公文的种类、格式、行文规则、收发文办理、归档、管理等都做出详尽的规定。公文系统最能体现科层体制下政治传播的特点，即等级化与制度化。如有的文件种类只能一定级别的机关才能使用，有的文件只下发到一定级别的单位。“不得越级行文”是一个重要的行文规则。《国家行政机关公文处理办法》第十四条规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”第十五条规定“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。”这种行文规则保证了组织管理的效率，但也可能导致信息流通的不畅。（三）选举。选举也是一种重要的信息收集和传递渠道。通过选举，侯选人能够了解选民的意愿，选民也可以了解侯选人的有关信息。而选举的结果，则显示了选民的意愿和侯选人被选民的接纳程度。通过周期性的选举，选民和官员之间能够完成直接的信息交流和传递。中国的选举制度是一种间接选举，选举层次和参与的人数有着严格的限制，它与西方的议员或总统直选在信息收集上具有不同的功能。郑永年在《中国模式：经验与困局》中写道：“中国缺乏现代社会收集信息的制度，如自由的媒体和周期性的选举，中央政府只有两种选择：要不依赖所谓的群众路线，要求中央官员下去搞调查研究，要不依赖地方官员收集信息。”[9]这两种方式都难以保证收集到真实的社情民意，政治决策因此可能缺乏真实的信息基础，出现决策失误就不是偶然。（四）信访。为了防止地方官员隐瞒信息，克服政治传播中的信息不对称，在中国也有让百姓直接越过上级政府向上上级政府传递信息的机构，这就是信访机制。与公文系统的层层汇报不同，信访这一传播途径的设置在于使最底层的意见和信息可以直达高层。信访可视为越级传达信息的一种机制，类似于古代的“鸣冤击鼓”或“拦轿喊冤”。但随着科层体系的日益严密，信访部门“传递底层民意”的信息功能衰微，加之信访成本太高，越级信访更是受到钳制，传统“递状子式”的信息传递模式在政治沟通中的功能十分有限。（五）视察、调研或巡视。与信访相反，为了获得底层的真实信息，政府高层也需要通过定期或不定期的视察、调研或巡视来收集信息。政府机构中的“调研员”，“巡视员”，“巡视组”实际即承担了这种信息收集功能。这是一种高层从基层直接收集信息的方式。通过视察来了解政策的实施情况和实施效果，同时获得关于政策实施的反馈信息。但在严密的科层体系下，秘密的“微服私访”也好，公开的巡视也好，非常容易受到蒙弊或流于形式主义，其信息收集功能相当有限。（六）媒体。媒体是现代政治治理中重要的信息收集机构。在西方，官员通过媒体了解社情民意，百姓也通过媒体了解官方的政策。由于媒体不从属于政府科层内部，具有相当的独立性，因而媒体呈现的信息不致于过分失真。但在中国，媒体的信息收集功能也相当有限。由于媒体从属于各级政府机关，被整合进科层体制内，一级组织一级媒体。大众传媒因此成为一种组织化的政治传播工具，受到政治的严密控制和过度干预。媒体呈现信息的真实性不仅在百姓那里受到质疑，就是官员自己，也无法依赖媒体获得真实的社情民意。中央领导人只能依靠新华社和《人民日报》的“内参”了解到一些真实情况。大众媒体的信息收集功能相当有限。从组织社会学角度看，中国的政治传播主要是一种组织传播，具有鲜明的组织性和等级性，它局限并依附于一个巨大的科层组织内，因而也具有一定的封闭性。这一点正如JamesR.Townsend&BrantlyWormack所认为的，“中国的政治传播，包含了大量而多样的信息，但它基本上是一个封闭的系统，其传播类型和传播媒体通常受到政府的控制。”[10]中国政府是一个严密且复杂的科层制组织。“通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成了条条，从而形成了条块结合的体系。”[11]从纵向上看，它是由一个权力等级的金字塔构成，政府机构层级和数量都非常庞大。从横向上看，中国政府科层则由一个个系统、区域或单位构成。每一级政府都有几套班子，形成一个纵横交错的科层网络。其科层设置可以从下表中看出来：著名政治学者李侃如（KenLieberthal）认为，中国的政体是一种“分散的集权主义”政体，任何既定职位上的官员都有几个不同的上司，解决一个问题不仅需要一个部门的努力，还需要其他部门的行动。“中国政治管理结构中的这种权力分散，使得某个人阻挠重要政策的采纳或成功实施变得相对容易了，特别是由于同级单位（和官员）不能彼此发布具有约束力的命令。”[13]“分散的集权主义”造成了的部门协调困难和信息传递之难。在中国的政治组织格局下，政府单位众多，纵横交错，政治信息的传播为这样一个科层制所垄断和切割，科层内部及科层内外的沟通十分困难，不仅沟通效率低下，信息的失真与扭曲与也成为一种常态。周天勇教授的研究认为：中国五级政府的设置（中央、省、地级市、县乡）使政权各项事务运作的时间加长2/5,甚至更长，政权的运转成本和机会成本也大大上升。五级政权还使信息传达速度放慢，信息量的损失和信息失真的概率加大。[14]可以想象，由于信息传递过程中有太多的中间环节，当信息（如民意或政治信号）到达传播终端时，已经发生了大变样。这样的情形在一些民谣中也得到了体现。“村骗乡，乡骗县，一层一层往上骗，一直骗到国务院”反映的就是下情上达受到的扭曲。过长的科层代理链条使信息的传播往往失效。地方政府报喜不报忧，会依据自身的偏好或迎合上司的偏好过滤信息，甚至编造虚假信息，而上级政府也难以了解实情，无法掌握到第一手的真实信息。建立在这种虚假信息之上的政治决策难免出现失误。同样，科层制下的“上情下达”也容易失真或失效。如民谣中所说的“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人”反映的就是政治信息在下行传播过程中逐渐失真的情形。[15]在科层等级中，由于信息不对称始终存在，委托-代理问题难以消除，往往会出现如民谣中所说的“上级压下级，一级压一级，级级加码，马到成功；下层蒙上层，一层蒙一层，层层掺水，水到渠成”这样的荒唐事。从组织社会学的角度看，正信息传递受到科层制扭曲的缘故。