敦煌市节水型社会建设实施方案

敦煌市节水型社会建设实施方案为了认真贯彻落实科学发展观与全面构建社会主义和谐社会的要求和温家宝总理关于高度重视加强敦煌文物与生态环境保护工作的批示精神，切实加强敦煌生态环境保护与建设工作，尽快遏制敦煌生态环境日趋恶化的势头，治理维系良好的绿洲生态环境，保障敦煌经济社会持续、健康发展，经敦煌市委、市政府积极努力，多方争取，敦煌市于2006年11月被列为全国第二批节水型社会建设30个试点县市之一，实施时间为2007年-2010年。为保障节水型社会建设工作顺利进行，特编制此方案。一、区域背景（一）基本概况敦煌市位于甘肃省河西走廊最西端，地处库姆塔格大沙漠东北边缘，四周被沙漠戈壁包围。东邻瓜州县，西部和北部与新疆维吾尔自治区接壤，南部接肃北蒙古族自治县和阿克塞哈萨克族自治县。总面积3.12万km2，其中绿洲面积1400km2，仅占总面积的4.5%。全市辖5镇4乡，现状总人口18.8万人（含青海石油管理局敦煌生活基地5.43万人），其中农村人口9.96万人，城市人口8.84万人，城镇化率为45％。2006年全市实现GDP244481万元，一、二、三产比例为27.6：19.1：53.3，全市农民人均纯收入达4940元，属传统农业灌溉区，是甘肃省重要的棉花生产基地。境内旅游资源丰富，文物古迹众多。现有各类文物景点241处，其中全国重点文物保护单位3处（莫高窟、玉门关、悬泉置遗址），省级文物保护单位8处，2006年接待中外游客120.11万人次，实现旅游收入70236万元。（二）水资源及其开发利用状况党河是敦煌市唯一地表河流。党河灌区地表水资源量2.98亿m3。目前，已建成中型水库1座，有效库容3100万m3。建成干、支、斗农渠1247条2288.73km，引水渠首工程1座，各类机井3180眼，全市灌溉面积41.72万亩，灌溉水利用系数达0.56，自来水入户率达84％。（三）水资源开发利用中存在的问题1、水资源短缺，供需矛盾日益突出。敦煌年平均气温9.3℃，年均降水量39.9毫米，蒸发量2486毫米，蒸发量是降水量的62倍。党河灌区人均可利用地表水资源量为1445m3，亩均净用水量为399m3。全市农业灌溉实际总计缺水8258万m3，只能靠开采地下水来弥补农业生产用水不足，加之每年还要提取1707万m3地下水，用于城乡公共、生活、工业、牲畜等方面，全市实际每年地下水开采量高达9965万m3，已远远超过了敦煌市地下水开采限度，并且随着全市经济社会发展和旅游人数的不断增加，水资源短缺状况还将进一步加剧。2、用水结构不合理，水资源利用经济效益低下。敦煌是传统的农业县市，农业用水占社会总用水的85.37％，加之棉花仍是全市的主要经济作物，节水高效作物推广步伐还比较缓慢，没有形成一定规模，造成用水结构不合理，水资源经济效益低下。3、地下水排补失衡，地下水位急剧下降。随着党河、疏勒河下游相继断流，以及党河渠系水利用率不断提高，地表水渗漏减少，地下水的补给严重不足。同时，为满足生产、生活需要，全市每年都大量提取地下水9965万m3，造成地下水位急剧下降。据观测，敦煌地区地下水位从1975年-2001年共计下降了10.77米，目前仍以每年0.24米的速度急剧下降。4、绿色屏障逐渐退化，生态环境日益恶化。由于水资源严重短缺和地下水位急剧下降，敦煌市原有的10000余亩咸水湖和1000余亩淡水湖80%已不存在。目前全市仅存天然林130万亩、草场31万亩、湿地270万亩，分别比解放初期减少了40%、77%和28%，并面临着干枯的威胁。同时，土壤沙化、盐渍化日益严重，近年来绿洲外围沙化面积增加了近20万亩。二、节水型社会建设的意义（一）是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求水是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源，是生态与环境的控制性要素，是人类和一切生物赖以生存与发展的最重要的物质基础，关系到人与自然的和谐相处。建设节水型社会是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要基础和有力支撑。（二）是解决敦煌绿洲生态危机，实现敦煌水资源可持续利用和经济社会可持续发展的迫切需要水资源严重短缺已成为制约敦煌经济社会可持续发展的严重问题，敦煌面临着成为第二个楼兰的严重威胁。只有立足建设节水型社会，科学节水，合理用水，才能保证敦煌经济社会的可持续发展。（三）是保护敦煌自然人文景观，建设国际旅游名城的必然选择随着敦煌经济社会快速发展和城乡人口的逐年增加，敦煌资源性缺水的矛盾日益突出，地表水严重不足，地下水位急剧下降，人类文化遗产莫高窟和自然奇观鸣沙山·月牙泉受到了严重威胁，特别是月牙泉正面临着干涸的威胁。建设节水型社会，合理开发和利用水资源，限制地下水开采量，才能使域内生态环境不断改善，文物古迹和自然景观得到妥善保护和永续利用。（四）是工程水利、资源水利向现代水利、可持续发展水利转变的有效途径水利现代化的核心就是加强水资源统一管理，提高水的利用效率，建设节水型社会。敦煌由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变必须走节水型社会之路，在对水资源开发、利用、治理的同时，特别强调对水资源的配置、节约和保护，注重流域生态建设，以实现水资源的永续利用。（五）是对缺水地区节水型社会建设的有力示范结合敦煌区域的实际和特殊性，探索完善水权分配、水资源优化配置、科学管理等方面的工作，以寻求在干旱缺水地区水资源的承载力如何支持经济社会可持续发展的模式和途径，这不仅对我省缺水地区经济发展有直接的指导意义，而且会对我国广大的干旱地区起到示范作用。三、指导思想以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，以提高水资源利用效率和效益为目标，以水资源管理为主要内容，将现代水权和水价理论同敦煌实际相结合，在积极培育和强化公众节水意识的基础上，建立总量控制与定额管理相结合的水资源管理体制和合理的水价形成机制，形成政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会运行机制。四、基本原则（一）坚持经济效益、社会效益、生态效益相结合的原则。正确认识节水型社会建设与经济社会发展及生态环境保护的关系，处理好局部与整体、节水与发展、生产生活用水与生态用水、近期与长远等各种利益关系。在充分论证水资源和水环境承载能力的基础上，全面规划、合理配置生产、生活、生态用水，实现区域经济社会更高层次上的可持续发展和人民生活水平的不断提高。（二）坚持以人为本、优化配置、统筹协调的原则。区域经济社会发展要充分考虑水资源、水环境承载能力，因地制宜，统筹兼顾水资源的开发、利用、节约和保护，把确保人民群众的饮用水安全放在第一位。（三）坚持政府调控、市场调节、公众参与相结合的原则。要建立健全各项规章制度，合理确定取用水宏观控制指标和微观定额指标，严格执行取水许可、排水许可、计划用水等制度。要改革创新用水机制，加大水价改革力度，充分发挥水价在促进节水型社会建设中的经济杠杆作用，增强全社会的节水意识，使节水成为全社会的自觉行为。（四）坚持统一管理、以水定产、城乡协调的原则。要在查清全市水资源现状情况的基础上，实现水务一体化管理，优化配置水资源，以水定产业结构布局，以水定发展方向，理顺农业节水与工业、服务业节水，城镇节水与农村节水的关系。（五）坚持完善机制、配套措施、分工协作的原则。建设节水型社会必须把水资源管理放在突出位置，在完成不同层次的初始水权分配的基础上，深化取水与排污许可制度，通过工程措施与非工程措施配套，先进技术与常规技术结合，多部门明确分工，通力协作，全面实现建设目标。（六）坚持分类指导、示范带动、整体推进的原则。对节水型社会建设进行系统规划，有计划、有层次地逐步推进，并在推进过程中注重发挥示范区、示范点的带动作用。五、总体目标建设节水型社会是一个渐进的过程。总体目标是：初步建立区域一体化管理体制，建立较为完善的总量控制与定额管理制度，形成政府调控、市场调节、公众参与的节水运行机制和科学合理配置开发利用水资源的格局，坚决遏制地下水位持续下降势头，有效提高水资源利用效益，实现水资源开发利用保护与区域经济社会协调发展。到2010年，全市生活、工业、农业、生态用水比例由现在的1.5：5.1：91.5：2.0调整为1.6：5：76.5：16.9，国民经济用水结构趋于合理。全市年用水总量控制在34706万m3以内，综合运用各类措施，实现年节水7038万m3，党河灌区地下水年开采量压缩4253万m3以上；工业用水重复利用率达50％；城镇生活节水器具普及率由现状18％提高到50％；废污水处理率达到50％以上。六、主要内容（一）管理措施1、管理体制建设。逐步建立分级管理、职责明确、运转协调、行为规范的水资源统一管理体制，实现全社会水资源开发利用统一规划、统一调配、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质，实行地表水和地下水统一管理和城乡水务一体化。2、运行机制建设。建立以用水和纳污总量控制与定额管理相结合的节水型社会运行机制，主要建立包括水资源论证、初始水权分配、用水定额管理、公众参与管理等制度在内的较为完善的支撑体系。3、法制及规划体系建设。制定并出台一系列节水型社会配套管理办法和决议、决定，依法科学管理，加大落实和监督力度。编制符合敦煌实际、操作性强的生态环境保护建设规划、节水型社会建设规划、经济结构调整规划、农业种植结构调整规划、城市节水规划、工业节水规划、农业节水规划、旅游节水规划等。4、参与机制建设。节水型社会建设不单纯是水务部门的工作，而是全社会的共同任务。因此，各部门合作和公众参与是节水型社会建设成败的关键。参与机制建设重点是要制定和建立部门协作制度、灌区农民用水者协会制度、水价听证会制度、水信息社会公布制度等。（二）经济措施１、调整经济结构。按照以水定结构、以水定规模、以水定发展的思路，合理调整一、二、三产业结构，大力发展低耗水、高效益产业，到2010年一、二、三产结构比例由目前的27.6：19.1：53.3调整到19.5：23.8：56.7左右。紧紧围绕农业增效、农民增收，继续加大农业结构调整力度，按照压棉增菜扩葡萄的思路，逐步压缩棉花面积，大力发展以葡萄为主的特色林果、日光温室、优质瓜菜、种草养畜等节水、高效特色产业，到2010年全市棉花面积由目前的22.3万亩减少到16万亩；瓜菜面积由3.5万亩增加到5万亩；粮食、饲草分别稳定在0.2万亩和0.8万亩；以葡萄为主的林果面积由3.7万亩增加到8万亩。２、关井压田。严格贯彻执行三禁政策，坚决落实禁止开荒、禁止打井、禁止移民的各项措施，在确保全市再不新打一眼机井、不新增一亩耕地的基础上，强力关井压田，分步、分片、逐年度按比例进行关闭和压减，到2010年关闭全市10％机井、压减全市20％灌溉面积。同时，全面关闭城市自备水源。3、健全相关经济机制。（1）建立水资源有偿使用制度。建立与取水许可制度相配套的水资源有偿使用制度。建立与排污许可制度相配套的水环境容量有偿使用制度，即排污收费制度。（2）建立总量控制和定额管理制度。根据经济社会发展规划和可用水总量，编制水资源配置方案，核定各产业、各类农作物用水标准，将用水总量分配到各灌所、各乡镇、各村组、各行业。同时制定工业、农业、生活和生态用水之间的指导性用水比例，确定我市城镇人口、农业人口、牲畜、工业万元产值用水量、农田灌溉、生态林草等用水定额，以定额核定用水总量，科学进行水量分配，确保总量控制指标。凡2003年1月1日以后所开荒地一律不予配水，凡1996年二轮土地承包以后至2002年12月31日以前所开荒地按核定执行水价的3倍征收水费。（3）建立合理的水价形成机制。改革完善水价格体系，充分发挥水价的杠杆节水作用，水利工程供水价格按酒政发〔2007〕29号文件规定的0.1元/m3收取，同时收取0.004元/m3末级渠系水费,返还农民用水者协会用于末级渠系维护管理。按照国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》和《甘肃省水资源费征收管理办法》规定，农业灌溉地下水水资源费按0.01元/m3收取、非农业地下水按0.15元/m3收取，逐步提高井灌费用，使每亩井灌费用明显