德国的住房储蓄银行与中国的公积金

德国的住房储蓄银行与中国的公积金——政策性住宅金融的国际比较2000-10-28经济研究所汪利娜住宅是人类生存与发展最基本的生活资料之一，也是衡量一国经济和生活水平的重要标志。为了解决居民的住宅问题，各国政府无不积极地从住宅融资入手，通过改善住宅抵押信贷的条件，来提高居民住房的供给与消费，因此，各种政策性住宅金融应运而生。从理论上讲，所谓政策性住宅金融，是为政府政策目标服务的，以利息、期限和可得性的一定优惠为特征的融资活动。其要点有三:第一，它服务于政府的住宅政策目标；第二，是一种以资金有条件让渡(本息回流)为特征的融资活动，从而与财政资金运动相区别；第三，在有条件让渡资金的过程中可以提供优惠，这种优惠可体现在财务上，例如给予利息补贴或税收减免；也可体现在期限上，例如为某些产业提供期限较长的资金；还可体现在资金的可得性上，即让住宅的生产与消费得到充实的资金供应。德国的住房储蓄银行和我国的住房公积金都是具有上述特征、承担政策性住宅金融服务的机构，并具有以个人住房抵押贷款为主、低存低贷、封闭式运行的共性，但是，两者在监督管理体制、运行机制、资金的来源与运用等方面的差异却使其经济效益和社会效益大相径庭。本文将对这两种政策住宅融资机制进行比较分析，并对完善我国的住房公积金制度提出可行建议。一、经济管理体制的差异在德国高度发达的金融体系中，住房储蓄银行是依据政府特定的法律而设立专门从事个人住房抵押信贷服务的金融机构。尽管它具有为政府政策目标服务的责任，并享有政府的多种优惠，如为住房储蓄者设立的储蓄奖励金、资产积累奖等，但是，这些优惠政策并没有改变它独立的金融企业的法人地位，而公司制是德国住房储蓄机构普遍采纳的一种组织形式。这种经营管理体制通常具有以下基本特征:1)公司法人具有与自然人相同的民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务；2)具有以股东出资形成公司法人的财产，并以此为基础为经营风险、营亏承担民事责任；3)具有一套完善的法人治理结构。在公司治理结构中，股东是公司的所有者，股东大会是公司的最高权力机构。股东不仅拥有剩余收入的索取权，同时，对董事会修订的公司的章程、公司的财产处置和财务报告有审议权和投票权；对董事玩忽职守拥有起诉权及对公司经营活动的知情权和监督权。董事会是股东大会选举产生的、代表所有者利益，并对公司重大经营方针拥有决策权和监督权的机构。其主要职责包括:制定公司经营目标、发展战略；挑选和任命高级经理人员；检查公司的经营活动等。高层经理人员受聘于董事会，是公司的最高执行机构，遵循有关的法令、公司章程和董事会决议，负责公司的日常经营业务。4)作为独立的经济实体，公司必须遵循规范的公司会计和审计制度，并依法纳税。以公司化经营管理体制组建政策性住宅金融机构，其优势在于:1)它有利于形成有效的约束机制和激励机制。公司是能依法独立享有民事权利和承担民事责任的法人组织。公司独立的法人财产是其存在和进行经济活动的物质基础，也是公司在享受自己的财产所带来的经济利益的的同时，必须承担民事责任的法律依据。这种独立的财产和独立的经济利益，将公司的股东、经理和职工的利益与公司的经营效果紧密的联系起来，财产责任和经营风险的约束，迫使各级经营者不得不规范自己的信贷行为、谨慎投资，避免盲目决策。利益约束迫使他们不得不努力降低经营成本，提高工作效率。2)它有利于在所有者、董事会和高级经营者三者之间建立起一种责、权、利的制衡关系，促进所有权与经营权的分离。股东虽然是公司的投资者，但是一旦资金投入，其投资就成了公司法人财产的一部分，股东只有分享利润和间接支配公司财产的权利，却没有直接介入公司日常经营管理的权利。公司的经营管理多由专家和有经验者担任，并由董事会进行监督、奖励和解聘。这种所有权与经营权的分离，保障经营者按照市场的规律开展经营活动。3)公司制有利于投资主体的多元化，增强资本实力和扩大经营规范。历史上德国的住宅储蓄银行多为会员制，当愿意参加互助储蓄的会员数量下降时，储蓄银行就会陷入资金不足和经营规模萎缩的困境。而现行的公司制可以通过在全社会募股，投资者可以是个人，也可以是各类法人，如养老基金、保险基金等，还可以是外资机构，从而扩大资金来源，更好地为住宅信贷服务。与德国的住宅储蓄银行不同，中国的公积金资金管理中心既不是会员制也不是公司制的法人实体，而是当地人民政府设立的事业单位，这种错误的定位使资金管理中心成了一个“行政化”的机构，在没有法人资产和独立经济利益的约束的情况下，“中心”就很难建立起有效的监督管理机制，规范的会计审计、信息披露制度和风险防范机制，法律法规也就成了漂亮的陪衬。以现行的“房委会决策、中心运作、银行专户存储、财政监督”管理体制为例，形式上似乎很完美，但实际运作中，住房公积金的所有者始终被置于既无建言权，更无资金管理和监督权的地位上。房委会作为公积金管理的决策机构，实际上是一个虚设的机构，加之成员多为政府官员，储户代表的比重极低，所做决定是否能代表所有者的意愿和利益令人置疑。而具体经办公积金管理业务的“中心”，多是具有实权的市房改办、财政局、建委的隶属机构，或是与地方房改办一套班子、两块招牌，并非独立的能承担民事责任的法人单位。一些官员法律观念比较淡薄，或者不把法放在眼里，总把广大储户缴存的公积金，当作“准”政府资金在支配使用。在地方或部门利益的驱使下，对公积金管理“行政化”，不可避免导致挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生，而谁来保护公积金所有者的利益却无人问津。更严重的是，这种“行政化”管理机构根本具备为其错误的决策和经营失误承担风险的能力。按照新颁布的《公积金管理条例》，资金管理中心“负责公积金的归集、保值和增值，具体金融业务委托银行办理”。但是，按照中国人民银行颁布的《贷款通则》，银行作为“受托人只收取手续费，不承担贷款风险”，因此，住房公积金的贷款风险事实上只能由“中心”承担。而“中心”既非政府机构，亦非独立的金融机构，让它承担经营风险和民事责任，权利和责任显然是不对称的。由于制度安排上存在着矛盾，在具体执行过程中，便出现了种种问题。例如，在上海市，公积金的资金归集、贷款的发放全部委托银行办理，即缴款单位应直接到银行为职工缴存公积金并开设帐户，借款人直接到银行申办抵押贷款。这种安排，使得公积金管理中心的管理职能事实上被悬空了。为了防止公积金委托过程中出现风险(如经办银行利用公积金成本低，沉淀金额大的特点，截留使用或侵吞利差等)，上海“中心”不得不重复建档、重复记帐，以便及时、准确掌握公积金缴存、借贷和结算情况。这无疑加大了资金的营运成本。与上海不同，北京等城市住房公积金的汇交以及贷款申请，都由“中心”负责办理。这样，“中心”实际成为一个准金融机构，而受托银行便成为“中心”的出纳(两种运行机构详见图1)。A、上海模式B、北京等城市的模式图1住房公积金的两种管理模式必须指出的是，无论是北京的全程监管(事前监管)还是上海的被动跟踪(事后监管)，都没有从根本上解决由谁来承担住房公积金经营风险的问题。“中心”既不是有财政支持的政府机构，也不是有独立法人资产的金融机构，这使得“中心”承担风险条款形同虚设，没有任何约束力。因为，按照现代金融理论，资本金的存在是金融企业创立和营运的基本条件，法人的独立资产是经营者承担负债风险的担保性资金。而“中心”没有任何自有资产，经营的绝大部分资产，无论是建房、购房贷款还是证券投资(国债)，百分之百的负债都是百姓的存款。一旦出现支不抵债问题，“中心”关门破产，破的就将是广大储户的资产，“中心”既无“产”可破，也无能力独立承担清偿债务的责任。这种筹资无成本、负债无风险的运行机制可能引发的潜在信用危机和社会危机十分巨大。二、资金的来源与运作德国的住房储蓄银行和中国的住房公积金都为解决居民购房问题建立的互助性长期住房储蓄，资金的来源与运用是两大机构实现政策性目标最基本的经营活动。那么，什么样的融资机制和配贷机制更有利调动居民参加住宅储蓄的积极性，实现住宅储蓄互助、公平的原则并保证资金运作的安全？1.融资机制比较从负债方面分析，积极的吸纳储蓄、扩大资金的来源是政策性住宅金融服务经营活动的起点，也是其提供住房抵押信贷业务的基础。在市场经济高度发展的今天，住宅储蓄的形成、存与不存、存多或存少，在一定程度上，并不取决于银行的意愿、而取决于存款人的自主决择。面对具有个人储蓄偏好、理性选择的经济人，德国住宅储蓄选择了自愿互助性储蓄为主和政府奖励为辅的融资机制。据德国的有关文献记载，这种自愿互助储蓄的融资方式实际上起源于中国，大约在公元前200年，中国汉朝一位叫PongKung官员创办了世界上第一家互济储蓄会。后来，这种互济方式传播到欧洲，于1775年英国出现了第一家建筑社；德国的第一家住宅储蓄银行建于1885年。其最初的理念就是大家共同集资建房购房，这种自愿、互助储蓄融资的优势是显而易见的。例如，一栋房的价格是1000马克，10个人每人年储蓄为100马克，所集资金不仅可以保障10年人人都拥有自己的住房，还可以使人均资本积累等待的期限从10年降低至5.5年。由于这种储蓄是建立在自愿、互惠、互利基础上的，因此，在这里，互助储蓄不是冠冕堂皇的招牌，而是给每一个储蓄者带来实实在在的利益。为了鼓励这种民间发起的住宅互助储蓄，德国政府采取了多种住宅奖励政策，这包括设立住宅储蓄奖励金和雇员储蓄奖金和职工资产积累奖金。如1997年年储蓄5万马克的个人储户(夫妻储蓄10万马克)，可获得住宅储蓄10%的住宅储蓄奖励金，个人住宅储蓄奖金的最高额为800马克，夫妻为1600马克。此外，雇主还要在雇员的住宅储蓄帐户里每年存入936马克，作为职工资产积累奖金。国家还要对职工资产积累(936马克)给予10%的雇员储蓄奖金。加上优惠的减免税政策，如购房者在购房的第1-8年，购房款的5%-6%可减免个人所得税税基，每个孩子还可减免1000马克的个人所得税税基。多种奖励和税收政策的运用，不仅弥补了住宅储蓄利息低的不足，保护了储户的利益，从而吸引大量的社会闲散资金流向住宅储蓄，同时，奖励和税收政策的针对性强、灵活性高也为政府实现向中低收入倾斜的政策目标提供了便利。相比之下，中国的住房公积金是凭借政府政令建立的强制性储蓄。由于这种强制性储蓄排斥了经济人的个性，如不同储户的收入水平、消费偏好、投资欲望及自主决策的多种选择，排斥了利率在资金的融通中的作用及市场经济等价交换的原则，因此，其实施结果常常是事与愿违。首先，强制性储蓄的有违互助、公平的原则表现在于公积金的参加者之间。从理论上推理，如果公积金的储户提供低息存款并相应地取得低息贷款，或按市场利率参加住宅储蓄并相应地获得利息收入，不公平或非互利的问题是不应当存在的。问题在于，在强制性融资安排中，公积金的存款者和贷款者常常不能很好地“配对”——大部分公积金存款者可能在相当长的时期中，甚至是一辈子都不会向公积金要求贷款。于是，这些人“低存”损失的资金收益，就会通过“低贷”变成了那些使用了超过自己存款份额的借款者的额外收益。问题的严重性在于，那些没有能力从公积金取得贷款的储户，并不都是福利住房的享有者，许多是中低收入群体，相反，那些能尽可能地将公积金低息贷款用足的人，常常是社会中的中、高收入者。我们的调查资料显示，许多城市公积金借款人占储户的比重不足6%；北京仅为1%。且多为有一定经济实力者，属收入中等偏上或高收入群组。相反，那些已经参加公积金储蓄的下岗和失业的职工，不仅根本不可能向公积金要求贷款，而且，按现行的规定，他们在公积金的存款只能封存不能提取。在这种安排下，互助、互惠显然是不能成立的，相反，却形成了大多数中低收入者用自己的储蓄为少数中高收入者购房提供补贴的扭曲格局。其次，公积金储蓄的有违互助、公平的原则还表现在公积金的参加者与非参加者之间。既然公积金储蓄是一种互助储蓄，那么所有的社会成员都有自愿参加并享有“低存低贷”政策优惠的权利。截至1999年底，公积金覆盖率，按参加公积金储蓄者占应建职工总数的比重计算为68%(资料来源:2000年1月12日全国房改及房地产工作会议文件)，但按城镇从