我国规划体系现状与多规融合.

我国规划体系现状与多规融合张虹鸥研究员广州地理研究所2014年12月一、国家省市县规划层级和体系二、空间规划的内容和特点三、各类规划的交叉点和矛盾四、“多规合一”的内涵和趋势目录二、国家省市县规划层级和体系综合性规划：国民经济和社会发展规划主体功能区规划城乡总体规划土地利用总体规划专项规划：生态环境保护规划综合交通发展规划产业发展规划旅游发展规划海洋功能区划二、国家省市县规划层级和体系国家级省市级地市级县市级国民经济和社会发展规划纲要全国主体功能区规划全国城镇体系规划全国土地利用总体规划纲要全国生态、交通、海洋等空间规划区域空间发展规划省级国民经济和社会发展规划纲要省级主体功能区规划省级城镇体系规划省级土地利用总体规划省级生态、交通、海洋、产业等规划国民经济和社会发展规划地市城市总体规划地市土地利用总体规划地市生态、交通、海洋、产业等规划国民经济和社会发展规划城市总体规划县区土地利用总体规划县市生态、交通、海洋、产业等规划区域空间规划区域空间发展规划发改部门建设部门国土部门其他部门一、国家省市县规划层级和体系二、空间规划的内容和特点三、各类规划的交叉点和矛盾四、“多规合一”的内涵和趋势目录二、空间规划的内容和特点目的和任务阐明战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年经济社会发展的宏伟蓝图，是人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。编制组织和审批各级人民政府组织，成立国民经济和社会发展规划编制小组，发展和改革部门与其他部门配合。各级党委、政府审定，市县级人民代表大会通过决议，并批准实施。1.经济和社会发展规划《中华人民共和国城乡规划法》法律保障二、空间规划的内容和特点1.经济和社会发展规划产业发展城乡发展基础设施人才教育文化事业民生发展公共服务招商引资其他相关发展现状取得成绩主要经验存在问题有利条件不利因素指导思想发展思路发展目标保障措施重点建设项目汇总主要任务经济和社会发展规划体系经济和社会发展规划纲要经济和社会发展专项规划经济和社会发展行业规划经济和社会发展规划研究经济和社会发展（镇级）规划规划体系内容框架涵盖国民经济和社会发展各部门内容。内容框架法律地位不确定内容偏重于经济建设各级规划关系未厘清前期研究不够深入空间约束不具体实施机制不完备存在的主要问题二、空间规划的内容和特点1.经济和社会发展规划二、空间规划的内容和特点将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策。由国家和省级发展与改革部门组织编制、实施和管理；并报请同级政府批准实施。目的和任务2.主体功能区规划编制组织和审批暂无法律保障2.主体功能区规划二、空间规划的内容和特点内容框架规划背景、指导思想、主要目标和战略格局、主体功能区划和分区指引、区域政策和绩效考核、规划实施等5篇，还包括广东省禁止开发区域名录、附图和地级以上市规划指引。技术方法指标选择单元确定数据收集指标评价综合数据库因子分级各指标项评价因子计算国土空间开发综合评价分级国土空间开发综合评价指数确定各类主体功能区战略定位战略目标空间开发战略格局惠州市主体功能区划方案战略分析模块指标评价模块国家、省级主体功能区划方案部门规划成果方案衔接与公众参与公众参与空间分析模块生态敏感性与生态功能重要性建设用地适宜性现有规划协调性国土开发强度交通可达性二、空间规划的内容和特点2.主体功能区规划综合指标计算、计算机叠加模拟2.主体功能区规划法律地位不确定对非空间性发展内容考虑较少县级内容体系还不明确空间差异性需进一步深化实施和监测机制尚未建立政策和绩效考核缺乏有力支撑二、空间规划的内容和特点存在的主要问题3.城乡总体规划二、空间规划的内容和特点以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。由本级人民政府负责或授权城乡规划主管部门委托具有相应资质的规划编制单位编制。提请同级人民代表大会或其常务委员会审议通过，然后上报上级人民政府审批实施。《中华人民共和国城乡规划法》目的和任务编制组织和审批法律保障3.城乡总体规划编制体系及内容城乡规划总体规划详细规划人口及用地规模用地布局交通运输和道路规划市政设施规划环保、环卫设施规划河湖水系和绿化系统防灾规划旧城改造规划实施措施近期建设规划控制性详细规划修建性详细规划规划纲要分区规划开发强度控制指标用地兼容性交通出入口方位、建筑后退红线距离道路的红线、断面、控制点坐标和标高工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线。地块管理细则现状图规划总平面各项专业规划图竖向规划图反映规划设计意图的透视图论证发展条件；拟定城市经济社会发展目标论证城市在区域中的战略地位原则确定市域城镇布局论证并原则确定城市性质、规模、总体布局和发展方向规划层次成果内容二、空间规划的内容和特点在区域规划和合理组织区城城镇体系基础上，按城市自身建设条件和现状特点，合理制定城市经济和社会发展目标，确定城市的发展性质、规模和建设标准，安排城市用地的功能分区和各项建设的总体布局，布置城市道路和交通运输系统，选定规划定额指标，制定规划实施步骤和措施。内容框架技术方法二、空间规划的内容和特点现场踏勘基础资料收集各职能部门座谈问卷调查规划背景分析区位分析生态要素分析经济人口分析用地条件分析相关规划分析规划目标和原则城市性质、职能人口及用地规模空间方案比较规划纲要规划成果定位分析地域环境分析产业发展分析资源条件分析纲要评审成果评审上轮规划实施评估前期研究3.城乡总体规划遵循《城市规划编制办法》的要求，并结合不同城市实际有所侧重和改进。内容庞大，编制和审批的时间漫长空间布局专家判断多，定量分析少偏重物质空间形态规划，内涵考虑少遵从政府要求，推动城市快速扩张存在的主要问题二、空间规划的内容和特点3.城乡总体规划二、空间规划的内容和特点依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。由各级政府或国土部门组织编制、实施和管理，报上级国土管理部门审批，或上报至国家批准实施。4.土地利用总体规划目的和任务编制组织和审批《中华人民共和国土地管理法》法律保障4.土地利用总体规划规划体系二、空间规划的内容和特点规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。内容框架技术方法二、空间规划的内容和特点4.土地利用总体规划根据《土地利用总体规划编制技术规程》进行编制规划体系和内容尚待完善土地指标分配缺乏科学性过度强调耕地保护规划频繁修改，权威性不够对发展建设的适应能力差二、空间规划的内容和特点存在的主要问题4.土地利用总体规划国民经济和社会发展规划主体功能区规划城市总体规划土地利用总体规划管理主管部门发展和改革部门发展和改革部门城乡规划部门国土资源部门规划类别经济综合规划空间综合规划空间综合规划空间专项规划规划特性综合性综合性综合性专项性编制编制依据上层次规划上层次规划国民经济和社会发展规划和上层次规划国民经济和社会发展规划上层次土地利用规划主要内容发展目标和项目规模空间分区和政策功能结构、用地布局、建设时序安排耕地保护范围、用地总量及年度指标编制方式独立独立独立自上而下、统一审批审批机关本级人大本级政府上级政府国务院、上级政府审查重点发展速度和指标体系功能分区和生态保护性质、规模和建设布局耕地平衡和用地指标法律地位--《城乡规划法》《土地管理法》二、空间规划的内容和特点空间规划的差异性对比国民经济和社会发展规划主体功能区规划城市总体规划土地利用总体规划实施实施力度指导性指导性约束性约束性实施计划年度政府工作报告-近期建设规划年度用地指标规划年限5年无10-20年10年监督监督机构本级人大上级和本级政府上级政府、本级人大国务院、上级政府实施评估年度政府工作报告-规划修编执法监察监测手段统计数据报告、监测、卫星报告、检查卫星、遥感二、空间规划的内容和特点空间规划的差异性对比一、国家省市县规划层级和体系二、空间规划的内容和特点三、各类规划的交叉点和矛盾四、“多规合一”的内涵和趋势目录三、各类规划的交叉点和矛盾空间规划是对国土空间利用的最重要的规划体系，但目前规划体系缺乏统筹，分头推进，难以协调，尚没有形成科学系统的规划协调与整合的平台和机制。现有的空间规划体系，存在行政体制、内容体系、分类标准、法律保障、审批程序等不协调之处，各个规划内容都在不断扩展和综合，重叠和交叉的内容越来越多，使规划之间产生冲突，阻碍了国土空间的科学合理高效可持续发展。1、规划内容体系要求各有侧重，但又交叉不同规划所要求的内容类似，但又有差异，造成对相同规划内容的不同规划重点不同。2、规划时间及期限存在差异各规划的时间和最终期限往往并不一致，相关规划之间协调和融合较为困难。三、各类规划的交叉点和矛盾3、功能区划分和用地分类标准不同不同规划对国土空间规划利用类型内涵类似，但具体的规划名称则千差万别，差异性较大。三、各类规划的交叉点和矛盾主体功能区规划城市总体规划额土地利用总体规划优化开发区域、重点开发区域、生态保护区域、禁止开发区域城镇发展空间、农业发展空间、生态保护空间已建区、适建区、限建区、禁建区居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场、市政设施、绿地、特殊用地等允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城镇用地、农村居民点用地、其他独立建设用地、采矿用地、交通水利用地、其他建设用地4、地区发展战略不一致国民经济与社会发展规划针对五年的发展制定指导思想和发展目标主体功能区规划立足于长远目标制定空间开发战略格局城乡规划更多的是围绕城镇化目标制定发展战略土地利用从保护耕地的角度出发制定发展战略三、各类规划的交叉点和矛盾5、建设用地规模不等国民经济与社会发展规划有城镇化目标，但不涉及用地规模主体功能区规划根据土地利用总体规划提出国土开发强度控制要求城乡规划提出城镇化水平和用地规模规划土地利用规划根据上层次规划制定建设用地规模城乡规划的建设用地规划通常大于土地利用总体规划给出的规模。三、各类规划的交叉点和矛盾6、用地布局，特别是建设用地布局错位国民经济与社会发展规划和主体功能区规划均不涉及用地布局城乡规划注重用地规模、功能组织、空间形态的合理性和协调性土地利用规划注重规模的控制和耕地的保护城市规划和土地利用规划的地块用地性质和边界上都容易发生矛盾。三、各类规划的交叉点和矛盾相同的空间，不同规划中，土地利用属性不同。三、各类规划的交叉点和矛盾现状已建，土规非建设（清退用地）：296.9km2，12%一、国家省市县规划层级和体系二、空间规划的内容和特点三、各类规划的交叉点和矛盾四、“多规合一”的内涵和趋势目录四、“多规合一”的内涵和趋势多个规划一个规划四、“多规合一”的内涵和趋势1、如何理解“多规合一”和“一个地区一本规划、一张蓝图”？“多规合一”在现阶段并不是将所有的空间规划合并为一个规划，用一个规划取代所有的规划，而是通过统一发展理念，科学合理划分不同规划所承担的功能，明确各规划内容之间的层次，实现发展战略、发展空间、用地布局、技术标准等协调和融合，避免出现分歧和差异。四、“多规合一”的内涵和趋势2、实现多规融合的重要前提转变发展理念和经济发展方式转变政府职能改革财税制度四、“多规合一”的内涵和趋势3、完善规划体系：理顺规划层级统一规划期限统一技术标准统一地理信息平台四、“多规合一”的内涵和趋势4、围绕“一张蓝图”，各个规划进行自我调整和完善：四、“多规合一”的内涵和趋势国民经济和社会发展规划/主体功能区规划重点是明确区域/城市的发展定位、发展战略、功能分区（城镇、农业、生态三类空间）、核心发展目标和控制指标（城镇化、空间开发强度、耕地保有量、生态红线等指标）、以及人口、产业、新型城镇化、基本公共服务、基础设施以