政策转移中的文化冲突及规避策略

1政策转移中的文化冲突及规避策略魏淑艳东北大学文法学院辽宁沈阳110004摘要政策转移既是一种政策工具也是一种文化现象。政策转移的发生、政策转移内容的选择与政策转移的成败都与文化的影响密不可分。由于文化的差异，政策转移常常遭遇文化冲突。政策转移中文化冲突的主要表现为异质文化冲突和同质文化中的亚文化冲突两种基本类型。而这两种类型的文化的冲突又常常体现为意识形态冲突、制度冲突、观念冲突、行为习惯冲突及混和型的冲突等形式。文化冲突对政策转移的成败产生了重要影响，因此需要深入研究政策转移中文化冲突的表现及根源，寻求政策转移中的文化冲突的规避策略。关键词政策转移；文化冲突；规避策略政策转移既是一种政策手段也是一种文化现象。无论是政策转移的发生、政策转移内容的选择还是政策转移的成功与失败都与文化的影响密不可分。文化对政策转移会产生促进与制约两方面的影响。一般来说，保守、封闭的文化会限制政策转移的发生；积极、开放的文化会促进政策转移的发生、发展。改革开放后，中国的政治环境发生了巨大的变化，文化也随之缓慢变迁。如今，积极、开放的文化已经取代保守封闭的文化成为中国的基本文化走向，这极大地推动了政策转移的发生和发展。当前，我国政府在面对国内许多棘手的问题无解决良策时早已习惯开眼看世界，对西方国家的成功经验进行移植、引进、消化、吸收，而且这种政策转移活动已经由改革开放时的怀疑、谨慎变成自觉的政策意识和政策行为，政策转移由政策制定的“嵌入式”变成常规化，这导致政策转移在我国的繁荣与发展。政策转移已经成为公共政策制定过程中的重要工具，为我国政府的政策制定提供了新的政策思维。不可否认，无论是在我国政策问题解决还是促进公共政策发展方面政策转移都功不可没。然而，在进行政策转移时却常常出现事与愿违的状况。从当今世界各国政策转移的情况来看，效果不佳或失败的政策转移比较常见，一些在国外成功的政策经验在另一个国家难以复制，这其中有着复杂的原因。其中不可回避的原因是文化的潜在影响，文化是政策转移的重要变量。因此，探讨文化与政策转移的关系应是政策转移研究的一个重要问题。一、政策转移中文化冲突的基本类型季羡林先生指出，自从人类有历史以来，共形成了四个文化体系：中国文化；印度文化；从古代希伯来起经过古代埃及、巴比伦以至伊斯兰阿拉伯文化的闪族文化；肇端于古代希腊、罗马的西方文化[1]。这四个文化体系又可以划分为两大文化体系：东方文基金项目：国家社科基金项目资助。项目名称：转型时期中国公共政策转移研究；项目编号：08BZZ0192化和西方文化。两大体系文化不仅存在明显的界分，而且在每一体系文化内部又有众多的亚文化。通常，人们按文化的有形与无形标准又将文化分为物态文化、制度文化、行为文化和精神文化等多种层次。政策转移作为政治系统之间在公共政策领域相互借鉴的体现，深受文化的影响，文化的差异难免会发生文化的冲突。特别是跨国的政策转移，势必会存在文化的冲突问题，而文化的冲突对政策转移的影响弊大于利。政策转移中的文化冲突主要表现为有两类：1．政策转移的异质文化冲突。政策转移的异质文化冲突首先发生在东西方文化的国家之间。由于西方国家属于现代化早发国家，其国家的公共政策比较完善、成熟，后发现代化国家在奔向现代化过程中面临着许多早发国家经历过的、而自己正在经历的难以解决的问题，后发国家往往在对外开放过程中发现了早发国家的政策长处，转而寻求国外的政策经验，导致政策转移的频繁发生。因此，目前政策转移的移入方主要是后发现代化国家，政策转移的流向是从发达国家流向发展中国家。这种政策转移常常伴随着文化的冲突，从而对政策转移的效果产生潜在的影响。其次，政策转移的异质文化冲突发生于国际社会的新兴经济体与相对落后的国家之间。这源于国际社会新兴经济体的崛起成为他国效仿的榜样，从而产生政策转移行为。例如，随着中国的崛起，中国在经济建设和社会发展中的经验教训也会被世界某些发展中国家吸取，中国的扶贫经验正在流向非洲国家就是事实。在这种情况下的政策转移过程中，异质文化之间的冲突也是客观的现实。2．同质文化中政策转移的亚文化冲突。在同一文化体系内部，也存在众多的亚文化类型。例如，中国大陆、香港、澳门、台湾、朝鲜、韩国、日本、越南、新加坡等地都属于儒家文化体系。儒家文化始自中国春秋时期，在中国汉朝武帝时成为国家信仰。以后，儒家学说又传播到朝鲜、日本、越南等地区，在这些地区发展，并成为官方学说。不仅如此，儒家思想的影响也深入到人们的日常生活。进入近现代，西学东渐，这些国家和地区先后选择了不同的政治体制，发展的差距逐渐拉开，儒家文化体系发生了诸多变化，虽然仍属于儒家文化体系，但其中却产生了形形色色的亚文化。由于这些国家或地区在经济发展和社会进步方面都领先于中国大陆，这促使我国对这些国家和地区成功经验的政策转移。这种政策转移虽是同质文化间的政策转移，但势必存在亚文化的冲突。当然，这种亚文化冲突的强度要低于异质文化间的冲突。二、政策转移中文化冲突的表现形式政策转移中的文化冲突有多种多样的表现。由于政策转移发生在政府过程中，其文3化冲突较多地体现为政治文化的冲突，而且由于公共政策是社会管理的工具，政策转移中的文化冲突也必然体现为与社会公众的行为文化方面的冲突。常见的文化冲突形式有如下几方面：1．意识形态冲突。这种冲突在20世纪80—90年代中国改革开放过程中有过多次反映。例如，在创办资本市场的政策转移发生前，国内就发生了不同意见的政策辩论，“当时争论主要围绕的是‘姓资姓社’问题，焦点在于我国是否有必要建立和发展资本市场，证券市场是公有制的实现形式还是在搞活经济私有化[2]。这种意见冲突的实质是意识形态冲突。2．制度冲突。制度冲突是指政策转移遭遇不同法律、政治、经济、文化制度与制度运行机制的冲突。中国改革开放过程中对国外经济领域的政策转移，如特区的政策转移、资本市场的政策转移、股份制的政策转移等首先面临的就是计划经济制度与市场经济制度的冲突。国内根深蒂固的计划经济制度表现出对转移来的政策的强烈排斥，政策转移举步维艰。3．观念冲突。观念冲突是指政策转移在移入地遭遇人们的传统观念抵触，这种现象比较普遍。例如，20世纪80年代末，我国山东省青州市南张楼村的“巴伐利亚试验”项目的转移充分反映出政策转移中的多种观念冲突。当时，德国人希望把在其本土成功运行的农村发展模式运用到中国来，复制到南张楼村。于是，青州市南张楼村在德国一家基金会的帮助下，开始进行“巴伐利亚试验”，也称“城乡等值化试验”[3]。试验技术来自德国赛德尔基金会所倡导的“等值化”理念，以及在德国的成功经验；试验内容是土地整理与村庄革新。15年的试验给南张楼村带来了巨变。但是，文化差异也曾让中外双方在合作期间“天天吵架”，观念冲突表现在建筑观念、公私观念、教育观念、村庄发展观、对项目含义理解等诸多方面的冲突。这个案例充分反映出政策转移在东西方文化背景下存在许多观念的差异。4．行为、习惯冲突。不同民族、不同文化背景下的人，其思维方式与行为方式可能存在一些差异，当一种文化背景下的政策被转移到另一种文化背景下，可能面临着行为、习惯的冲突，从而导致政策的失效。例如，“以房养老”模式在欧美国家已被证明是一种成熟的融资途径、有效的养老方式。美国是“以房养老”模式最成功的国家。经全国政协委员、建设部科学技术司司长赖明建议及九三学社中央的“以房养老”提案的推动[4]，目前“以房养老”已经在我国上海等大城市试点。因此可见它是一个典型的政策转移案例。我国引入这种全新模式固然面临着观念转变、法律配套等多层考验，但在4中国遇到的困难首先是传统习惯的冲突。中国人的传统是“但存方寸地，留于子孙耕”。老人将自己的房产抵押出去而无法留给子女，这种做法国人难以接受。同时，在当前经济还不怎么发达的情况下，许多百姓辛苦一辈子也难以攒下一套房子，到老却又不得不将房子抵押给银行，以贷款养老，这也让人难以接受。因此，“以房养老”的政策转移与国人存在行为、习惯等多种冲突。5．混和型的冲突。许多政策转移往往不是遭遇单一类型的文化冲突，而是遭遇两种以上的文化因素混和的冲突。如本文讨论过的“以房养老”政策转移就属于这种情况，既有观念冲突，也有传统习惯冲突和制度冲突。“以房养老”政策项目的实施不仅需要人们更新观念，改变传统的遗产传承习惯，而且需要政府提供透明、公正的法治环境，还牵涉到房地产业、金融业、社会保障、保险以及相关政府部门的运作质量。因此，这类政策转移面临的往往是混和型的文化冲突。三、政策转移中文化冲突的影响政策转移中的文化冲突导致了对政策转移的抵制和排斥。这种抵制和排斥可能导致以下几种结果：1．顽强生长。转移来的政策在一种陌生的、异质的制度文化土壤中顽强挣扎，最终生存下来，并破坏了原有的制度文化，使原有的制度文化发生变迁。我国改革开放以来实行的经济特区的政策转移、证券市场的政策转移、股份制的政策转移历经艰难都生存下来并成长壮大，并引发进一步的政策变革就是证明。2．严重“水土不服”而夭折。转移来的政策出现“严重水土不服”，被原有的制度文化所扼杀，而原有的制度文化仍然保持强劲的生命力。例如，近代中国辛亥革命后建立民国，引进西方资本主义制度与政策，但这些转移的制度和政策受传统帝制文化的影响，随着孙中山的被迫离职与袁世凯上台，很快夭折，出现“无量头胪无量血，可怜购得假共和”这种局面。3．政策被重新塑造。转移来的政策在制度文化的浸润下改变了其在原产地的政策特性，被制度文化重新塑造，但产生了一些有益的政策效果。如南张楼村的“巴伐利亚实验”就是这样的实例。实验在南张楼村经历了15年，部分地达到了最初的目标。然而它也不可避免地与中国农村的现实发生碰撞：南张楼村的发展方向已经和基金会在开展项目之初定下的三条行动方向背道而驰了，目前改变南楼村生活水平与生活方式的原因与动力还是开办企业而不是德方基金会所期望的和谐发展。这种类似现象在我国并不鲜见，许多外国富有成效的政策搬到中国，却收不到政策在原产地的成效，政策变味。54．政策转移后出现政策失灵问题。政策失灵是指政策不能产生预期的效果而且出现了严重的负作用。拉美国家的政策转移就出现了这种令人失望的结果。例如，20世纪90年代初，美国政府、国际货币基金组织和世界银行利用贷款的附加条件，强制拉美国家进行新自由主义的经济改革，推销“华盛顿共识”，拉美地区的新自由主义经济改革声势浩大，虽取得一定成效，如使拉美有的国家实现了从封闭的进口替代模式向外向发展模式的转变，恶性通货膨胀得到一定程度遏制，但总的来看，新自由主义经济政策在拉美国家的转移造成了一系列严重问题：国企私有化使一些产业向私人资本和外国资本集中，失业问题更为严重；收入分配不公问题越来越突出，两极分化和贫困化十分严重；民族企业陷入困境，国家职能明显削弱，社会发展被严重忽视；金融自由化导致金融危机频发[5]。国际货币基金组织开出的药方祸害了拉美的许多国家，转移来的政策失灵。5．政策转移不发生、停滞或终止。当观念、习惯、意识形态、制度等多种文化冲突并存时可能导致政策转移不能发生，或虽已发生，但仅限于政策试验，难以进入全局性政策推广阶段。例如，在荷兰、丹麦、比利时、加拿大、芬兰、德国、法国、英国等一些国家或地区已经准许同性婚姻合法化，或同性伴侣民事结合。在我国，尽管有同性恋者呼吁仿照欧洲国家，出台同性恋合法化政策，也有人起草《同性婚姻合法化提案》，但受观念、习惯等文化因素的制约，目前中国很难实施该项政策转移，同性恋合法化肯定是一个漫长的过程。四、政策转移中文化冲突的规避策略1．充分认识文化差异及政策转移中的文化冲突。政策转移不管是在跨文化的国家或地区间进行，还是在同质文化的国家或地区间进行，都会因具体地域的不同而存在文化的差异或亚文化差异，这势必或多或少地产生文化的潜在冲突，这种文化冲突对政策转移能否发生以至转移是否成功有着至关重要的影响，忽视这些冲突可能导致政策转移的低效或失灵。因此，要成功地进行政策转移，必须要研究规避、化解或降低文化冲突对政策转移的不良影响之道。而要探讨规避、破解或降低文化冲突的办法，首先必须了解和认识这种差异和冲突，