政府环境责任问题研究

政府环境责任问题研究摘要改革开放带来极大物质文明和精神文明的同时，也改变了“天人合一”的和谐状态，“唯GDP”思维方式所导致的环境问题在现阶段也集中爆发出来。目前，我国环境问题非常严重，一些地方已经达到了不适宜人类居住的程度，特别实在农村地区，“癌症村”大量出现。环境问题的产生是多方面的，与我国政府没有尽到环境保护的责任也是分不开的，政府部门整体上不重视环境保护，在环境保护与经济发展相冲突时更是如此。面对严峻的环境问题，防治环境污染，提高人居环境，就需要加强政府的作用，促进政府发挥环境保护的主导作用，加强政府额环境责任。惟其如此，我国的环境保护才能被提上日程，从而取得突破性的进展。关键字：政府环境责任；第一性的环境责任；责任完善现代行政是积极性的行政，民众对政府的期望值是越来越高。所以，政府在社会事务方面负有全面的责任，承担着广泛的社会责任。可以说是履行着从“摇篮到坟墓”的职责。当然，在环境保护方面也不例外。我们都知道，环境是一种具有非排他性的公共物品，我们每个都可以使用环境。同时，环境的公共的特性很容易出现人人都只想利用环境而不愿保护环境的“公地悲剧”。因此，需要政府这种公权力来保护环境，防止“公地悲剧”的出现。但由于政府自身受利益的驱使，“政府失灵”现象大量出现。基于此，加强政府的环境责任势在必行。一、政府环境责任概述（一）政府环境责任的概念界定我国环境法领域著名学者汪劲指出“之所以将环境责任赋予政府而非政府各部门，是因为现代环境行政实际上包含环境污染行政与自然保护行政两个方面，而这两方面的行政权力又受到来自有关经济行政权力的牵制。”1在汪劲教授看来，政府的环境责任，要想正真发挥其作用，就要将环境责任明确性的赋予各级政府，而不是各个部门。只有这样才能使各地的政府负责人在环境保护和经济发展的关系上进行综合平衡，不至于发生顾此失彼的现象。首先，在研究政府的环境责任之前，我们要对政府环境责任进行一个定位。政府的环境责任并不是我们通常所讲的，单纯的指向政府应该履行的环境义务。这里所讲的“政府环境责任,是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力，被称为政府的第一性环境责任；因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的否定性的法律后果，政府环境法律责任,被称为政府的第二性环境责任)。从这里我们可以作出了自己的判断，我们通常所理解的政府环境责任是不全面的。在真正意义上，政府的环境责任是非常广泛的。在本文中，我们所讲的政府环境责任，主要是指政府的第一性的环境责任，也就是从第一性的义务方面来研究政府的环境职责。（二）政府环境责任的理论基础政府承担环境责任，政府为什么要承担环境责任，这是我们首先要解决的理论上的问题。这样就可以从根本上解释政府及政府人员履行环境职责的正当性，促使其从全局上把握自身的环境责任，积极的履行职责。蔡守秋先生认为，政府环境责任的理论基础上多元性，包括了环境法治、政府职责本位、社会公共需求、生态化方法、“环境善治”、环境权和环境民主等理论。巩固博士认为：“政1汪劲.从环境基本法的立法特征论我国《环境保护法》的修改定位[J].中外法学.2004.府环境责任的基础是公众环境利益。公众环境利益，是政府环境事务管理的正当性来源，也是政府对环境承担责任的道义基础”。2与蔡守秋相反，他认为政府环境责任的理论基础是一元的。对政府的环境责任的理论基础进行研究对加强政府的环境责任具有非常重要的意义。故此，我们可以对以下几个方面对政府环境责任的理论基础进行认识。1.从政治学角度政府环境责任的前提是政府的政治合法性。按照传统的政府理论，洛克的社会契约论认为政府是人民意志的代言人，人民按照契约共同组成国家，国家代表人民行使权利，所以权力来源于权利。西方的代议制政府，也是同样的道理，人民选取产生自己的利益代表者，代替自己行使权利。基于此，我们从相反的方向来推理，政府要获得这种政治合法性，就必须保证公民的环境利益，保证具有公共属性的环境和社会的可持续发展同步进行，这样才能获得人民的认可，才可以继续行使人民赋予它的权利。2.从环境法的角度2011年12月20日，李克强在第七次全国环境保护大会上发表讲话，指出“基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。”我们可以看到，国内政府层面承认了环境质量的公共服务属性。再到国外，1970年，美国萨克斯教授发表《为环境辩护》一文，文章中明确提出了环境立法的三项任务，其中第一项是“承认对于良好环境的公民权利是一项可强制执行的合法权利”。提出了著名的“共用财产”(commonproperty)和“公共信托”理论。“公共信托”理论认为:大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“共用财产”，任何人不能随意对其占有、支配和损害；所有共用人为了合理利用和保护这些共有财产，将其委托给我们的国家保护和管理；按照这种理论，国家和人民之间就是受托人和委托人之间的关系，作为受托人的国家有责任为了全体人民的公共利益而对受托财产进行保护。国家要为委托人（也就是全体国民）管理好环境；受托人如果滥用委托权，未经委托人的同意而处置此项财产，由此而对委托人造成侵害的，则应该承担法律责任。所以，国家或者政府有责任也有义务承认环境责任。二、政府实现环境责任存在的主要问题及原因剖析政府是人民权利的代言人，是各个方面都有不可取代的作用，在环境保护领域更是如此。近些年，我国政府逐渐认识到了环境的重要性，在自然资源保护、环境污染方面做出了许多努力。但是，环境问题依然严峻。汪劲教授指出“为什么我国政府制定了这么多环保法律、2巩固.政府环境责任基础探析[J].中国地质大学学报.2008.发起了这么多环保行动、花了这么多环保钱、下了这么大的决心,仍然是‘年年立法,年年治污,年年污染,治理速度远远赶不上污染速度’,有些地区仍然走不出‘环境污染和生态破坏继续恶化’即‘越治越污染’的怪圈?客观地说,造成上述状况的原因是多方面的,包括但不限于历史的、政治的、经济的、文化的、认识的、体制的、技术的、政府方面的、企业方面的、法律执行的和法律本身的原因;其中政府环境失灵和环境法律失灵是其中的重要原因甚至主要原因”。（一）政府实现环境责任存在的主要问题国家环保总局副局长潘岳所指出的:“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”“政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位,已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍”。从法学意义上来讲，将政府失灵解释为政府没有按照社会的理性预期，从而发挥自己的积极功能或者实现社会预期目标的一种状态。故此，政府在环境保护领域的失灵则称为政府环境失灵；政府环境失灵主要指的是，政府在环境保护领域所规定或者采取的法律、政策目标、任务、措施没有达到社会所预期的效果。在依法治国的目标下，政府失灵就主要表现为法律失灵。环境法律失灵，一般指的是，“已经制定的环境法律不能或者没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或者说没有实现环境法律预先规定的目标。即环境法律缺乏有效性或有效性不足。”综合来说，我国政府环境责任问题的出现是多方面的原因，包括一些政府的工作部门不严格执法、以权谋私，企业不遵守相关法律规定等。但是，蔡守秋认为我国政府环境责任的出现不能仅仅找这些表面上的原因，深层次的原因则是政府环境责任法律本身存在的问题。实现政府环境责任存在的主要问题主要有以下几个方面：1.政府行为对环境存在着潜在的危害作为公权力拥有者的政府，它的不当行为会对环境产生重大的影响。由于政府长期以来的首要目标都是发展经济，往往会忽视其潜在的环境问题。一些地方过分招商引资，忽视环境保护，对于一些重污染企业也予以引进，对当地造成严重的环境隐患。在决策过程中，未体现出预防性的处事原则。例如，对于大型水电站的建设，不顾民众的反对执意建设。到目前为止，民众对于三峡水电站的质疑从未停止过。2.政府不能及时制裁大量的环境违法行为政府是环境执法的主要力量，但是，面对大量的环境违法行为，政府不但不采取有效的行为加以制止，反而成了污染企业的“保护伞”,和环境污染者站在了统一战线上。政府靠征收的排污费维持政府机构的运转，当企业违反环境法的规定超标排污时，具有环境执法权的政府相关部门往往是“睁一只眼闭一只眼”，不采取有效的行为来加以制止，不会对污染企业出重拳，这就是一种明显不履行职责的行为。大多数学者认为，出现环境问题的原因是环境法律规定的处罚太轻，环境执法不严厉，没有威慑力。但是，可悲的是，即使是这种轻微的处罚，也没有得到预期的实施效果。3.大量的政府违法行为没有被追究环境污染问题的出现，企业和民众存在环境违法，是造成这一问题的主要原因。同时，政府自身也存在着大量的违法环境法律的行为，而且这种环境违法也没有被有权机关予以追究。政府的环境违法包括两个方面的内容，一方面是政府自身没有履行职责的行为，另一方面是自身采的对环境有害的行为。对于这些行为都应该受到法律的追究，应该承担相应的法律责任或者政治责任，但现实的情况是政府的这些违法行为并没有被进行有效的追究。（二）存在问题的原因剖析我国出现如此严峻的环境问题，其形成并不是“一蹴而就”的，其原因也并不是“一枝独秀”的。而与政府未能履行自身相应的环境职责（政府不履行第一性的环境责任）是分不开的。政府未能积极履行第一性的环境职责的原因是多方面的，我们分为两个方面进行分析：1.客观方面改革开放以来，我们都是“一个中心，两个基本点”的基本国策。以经济发展为中心，中国社会都在极力追求经济的发展，追究物质财富的增长。特别是我国的地方政府，在国家财政和税收体制改变后，这种欲望变得的更加迫切。一种新的现象在全国范围内出现，那就是地方政府的激烈竞争在经济发展方面。一些地方大量的没有条件的招商引资，结果就是牺牲其他方面的利益。在环境领域，这种零地价的招商引资是以牺牲环境为代价的，秦晖教授曾经这样说到，中国的发展和以前的南非发展相类似，是一种“低人权的发展”，这种发展模式势必会对环境保护造成影响。这种发展经济的迫切性以及财政体制造成的压力，使这种竞争愈演愈烈，以至于有“宁可被毒死，也不愿被穷死”的“豪言壮志”出现。环境具有公共性。一方面，从外部性理论而言，一个地方的经济发展是计入本地区的“GDP”，于本地区是有益的，对本地的官员更是有利的。按照传统的政绩考核方式，环境破坏的损害结果却是他人或者是共同承担的。另一方面，从经济人假说来看，人都是会想方设法追求自身利益的最大化，政府的官员当然也不例外，也会追求自身的利益，经济的发展对其政治仕途和其他方面都具有确定性的利益，而保护环境却没有利益可言。因此，政府的官员当然更愿意发展经济而不是保护环境。再者，环境问题的出现有具有不确定性，需要相关科技的投入，而发展经济带来的利益是可以量化的。在这种不确定性和确定性之间，当然是确定性占据优势地位。2.主观方面主观方面的原因归结起来就是，为了找寻政府合法性，而用发展经济代替了环境保护。我们都知道政府都会面临合法性的问题，而我国政府的回应就是用经济的发展来应对合法性的危机。所以各级政府就将经济发展置于环境保护之上，就形成了“先发展经济，环境问题先放一放”的指导思想。对于层受帝国主义欺辱的我国而言，拜托贫困的期望当属第一，在经济发展和环境保护出现矛盾时，在这一指导思想下，当然选择经济的发展。三、政府环境责任的实现路径分析（一）树立绿色发展理念，改变政绩评定指标十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。“绿色发展”不仅是一种科学的发展理念和更是一种先进的发展方式。在科学发展观的视角下，绿色发展的核心是促进人与自然的和谐发展，做到经济、社会、生态相协调发展，以绿色创新为路径，促进生态资本不断增加。一方面，要努力创建绿色GDP绩效考核机制，使各级领导干部树立环保意识和绿色发展理念。“绿色GDP的获得方式是：在传统的国民经济账户表中加入反应自然资源和环境的成本信息，通过调整传统的国内生产总值GDP得到绿色GDP。绿色GDP=传统GDP+资源环境损害+环保部门新创造价值”。3唯GDP的政绩考核方式，使决策者大量的消耗“免