借鉴国际经验积极构建现代纳税服务体系

借鉴国际经验积极构建现代纳税服务体系“十一五”期间，我国初步形成了“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的纳税服务格局。“十二五”是全面推进纳税服务工作的关键时期，全国税务系统将在树立平等理念、满足正当需求、坚持公正透明、强化统筹协调四项原则的基础上，丰富细化税法宣传。准确及时开展咨询、持续优化办税服务、切实保护合法权益、分类实施信用管理、全面开展社会协作，并通过强化组织保障、优化经费管理、健全应急机制、细化绩效考评等保障措施，立足科学发展，准确把握纳税服务工作的发展规律，合理借鉴国际纳税服务工作的有益经验，实现全面优化纳税服务，提升纳税人的满意度和税法遵从度，构建和谐税收征纳关系和服务型税务机关的目标。一、追根溯源，总结经验，理清纳税服务发展方向纳税服务之所以贯穿税收工作的全过程，既有理论渊源基础，又有现实需求推动，更有成功经验借鉴，因此纳税服务才成为衡量税收工作水平的重要指标之一。（一）纳税服务理论渊源从西方古典经济学看，以威廉·配弟、攸士弟、瓦格纳和亚当·斯密为代表人物确立的西方“效率”、“公平”税法基本原则，对纳税服务理论的提出有着重要的意义：而卢梭“主权在民”的社会契约理论成为纳税服务理念的思想基础，引发了西方发达国家的重大税务行政改革的税收遵从理论，在20世纪70年代末期成为指导纳税服务的重要理论依据；强调公共性的公共财政理论，确立了公共财政是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政，是为纳税人和所有公民服务的财政；兴起于20世纪七八十年代的新公共管理运动理论对西方乃至世界各国公共管理理论与实践产生了深刻的影响，自然也波及税收管理理念和实践方面。从马克思主义理论角度看，马克思和恩格斯的“公仆论”、列宁“做人民公仆”原则、毛泽东“全心全意为人民服务”的思想和邓小平“领导就是服务”观点，均对政府的“服务”职能有过充分的论述，这是税务部门做好纳税服务工作的重要指导思想。从建设服务型政府的现实要求看，在经历了20多年改革和发展之后，到上世纪90年代末期，我国的现代化建设到达了一个新的阶段。为了适应经济社会发展的新形势、新任务和新要求，党中央、国务院提出政府职能由管理经济向服务社会转变，作为税务部门，改进和优化纳税服务成为题中之义。（二）纳税服务现实需求1、纳税人诉求首先，希望缴“明白税”。纳税人一是希望政府听取他们关于现行税法、税制、税种设计合理性，以及征管体制设计与税制设计协调性等方面的问题和建议；二是普遍反映税法的有些规定比较原则化或者难以理解，以致执行起来征纳双方有分歧，甚至基层执行机构不同部门、不同税务人员之间也有歧义，希望听到税务部门的权威解释。但是，税务机关内部往往解释税法和解答纳税咨询口径不一，让纳税人无所适从。希望税务部门能够及时、准确、权威地宣传和解释税法，是纳税人较为普遍的诉求。其次，希望提供分类服务。纳税人所属行业和生产经营规模不同，其服务需求往往不同。目前税务部门针对不同类型、不同行业、不同规模的纳税人分类服务和分类辅导措施比较薄弱和匮乏，开展税法宣传往往“笼而统之”，对纳税人的适用性不强。纳税人希望税务部门采取分类服务措施，提供纳税人需要的服务内容。再次，希望提高办税效率。近年来办税服务厅环境建设虽有所改善，但仍有一些地方的税务机关办税效率需进一步提高，纳税人办税时间较长问题仍没得到根本解决，由过去“站着等”变成眼下“坐着等”，仍然不是征纳双方满意的情景。纳税人希望税务部门在以下几个方面加以改进：一是简化办税程序，在办税服务厅内任何一个窗口均可办理涉税事项；二是进一步减少纳税人报送不必要和重复的办税资料，减少办税时间；三是加强12366纳税服务热线的建设与管理，使12366服务尽快覆盖全国并保持畅通；四是改进办税方法和手段，加强税务网站建设，丰富和完善网上办税功能。最后，希望加强征纳沟通。纳税人反映，有些企业由于财务人员对税法规定的了解不够、理解不同会产生过失而被税务机关处罚。希望税务机关根据纳税人的规模、类型、行业特点，通过召开税收政策发布会、举办税企沙龙和办税辅导班、定期走访纳税人等多种方式，加强与纳税人沟通和交流。同时，也希望在出台税收政策或征管制度前，税务部门能够多听取相关行业和企业的意见，以增强税收政策、征管制度的可行性，便于纳税人遵从。2、基层税务机关期望一是希望明确纳税服务在税收工作中的定位。纳税服务是税收执法行为的重要组成部分。但目前一些税务机关对开展纳税服务的重要意义认识不够，重口头、轻行动的现象仍然存在。希望上级税务机关统筹规划纳税服务工作，明确纳税服务干什么、由谁干、怎么干等问题，并建立相应的绩效考核机制。二是希望建立健全纳税服务体系和纳税服务质量评价体系。《纳税服务工作规范》是目前税务机关和税务人员开展纳税服务工作的基本准则，希望在继续贯彻落实《纳税服务工作规范》的同时，研究明确全国统一的纳税服务工作标准，并建立相应的考核监督机制。三是希望整合服务资源。税务网站、“12366”纳税服务热线和短信平台都是税务机关为纳税人服务的重要手段，特别是网站和“12366”纳税服务热线在业务管理、服务流程以及纳税咨询问题库的建立与维护等方面具有共性.希望通盘考虑其建设和管理，以免各自为政，浪费资源，劳民伤财。同时，要加强与海关、工商、银行等部门之间的横向协作，积极稳妥地推进信息共享。四是希望理顺工作体制。纳税服务工作机构、人员和经费是开展纳税服务工作的重要保障。基层税务机关希望建立健全纳税服务工作机构，明晰工作职能，配置专门人力，推进工作开展。（三）纳税服务国外经验纳税服务最早兴起于二战末期的美国。从二战末期到20世纪50年代，美国税务当局开始实行第一个正式援助纳税人的计划，确立了税务局有责任向公众免费提供税务援助的原则，从而赢得了国会的支持，使纳税服务措施得以全面推行。之后，在20世纪70年代注重税收成本和保护纳税人权益的双重背景下，纳税服务逐渐成为现代市场经济国家税务行政的主要内容。经过几十年的探索和发展，西方国家现已建立起一个比较成熟的纳税服务体系，其中一些成功经验值得我国借鉴：一是树立服务理念。以纳税人为中心的纳税服务理念在许多西方国家的兴起并非偶然，而是有其理论背景和实践基础的。从理论角度看，无论是效率公平税法原则的提出.还是主权在民的社会契约论的形成、税收遵从理论的奉行，以及公共财政理论和新公共管理理论的影响，都为纳税服务理念的确立奠定了基础。从实践角度看，长期的民主意识，强烈的民权意识.使政府部门被定位为公共服务部门，公共服务成为政府部门的天职，纳税服务也就成为税务部门的使命了。比如，最早兴起纳税服务的美国将其联邦税务局的使命确定为“为美国纳税人提供最优质的服务”，将其理念确定为“服务每个纳税人，服务全体纳税人”；加拿大税务局将其使命确定为“为加拿大的经济和社会发展提供优质服务”；巴西税务局将其使命确定为“为全社会提供最优的税收服务”。正是由于把为纳税人服务作为税收工作的基本理念和崇高使命，使纳税服务工作常态化，国外一些国家才逐步建立起一套包括纳税服务制度和机制、手段和方式、评估和监督相结合的完整的纳税服务体系。二是增强税法确定性。政策制定的低效率和政策执行的高效率，保证了税法适用的确定性。在欧美等国，一项涉及纳税人利益的税收法律法规或税收政策的出台，要经过长期酝酿和不断争论。如在美国，每一个税法的通过都要经过参、众两院的公开辩论，辩论往往十分激烈，而且辩论过程要通过固定电视频道向社会直播，以接受公众监督，增强公众参与。经过这一过程最终形成的税法规定是利益各方讨价还价、相互妥协的结果。因为考虑到了各种可能，政策规定的内容也就明确而具体，操作性很强。所以，尽管税法在制定过程中效率低，但却保证了税法执行阶段的高效率。在税法执行阶段，因税法是利益各方再三确认的最终结果，一旦发布，任何人都无权擅作更改，否则利益相关方就会干预。这种内控机制的存在，使税法执行者不会冒风险去违反政策规定，而只能按规定严格执行，在形成税收执法的较高效率的同时，税法适用的确定性也得到了保证。三是设立服务机构。国外税务部门在切实提高纳税服务水平方面采取了很多措施，其中普遍设立为纳税人服务的机构和按纳税人类型设立业务机构成为一项重要内容。如加拿大、美国、英国和荷兰等国设立专门的纳税服务机构，以统筹安排纳税服务工作，系统整合纳税服务资源，切实保护纳税人权益。美国、阿根廷、英国、新西兰等国按照纳税人类型设立业务机构，为同类型的纳税人提供专业化服务，以降低服务成本，实现成本效益最大化。四是运用信息技术。随着信息技术的突飞猛进，近年来各国税务机构提供给纳税人的电子化服务方式（如电子邮件服务、电话语音服务和网络服务等）有了飞速的发展，电子化纳税服务方式正在日益成为为纳税人提供服务的重要方式。目前几乎所有西方国家的税务部门都专设了税收信息咨询中心或计算机咨询中心，在全国范围内与各地税务信息中心一起构成计算机信息咨询系统。计算机信息咨询系统主要供纳税人查询纳税情况、税收法律法规和税收业务问题。如美国联邦税务局依据计算机技术设计了“纳税服务分析系统”，把纳税人咨询的问题收集、归类，进行定量定性分析，以支持服务部门的服务决策和纳税人的即时查询。新加坡税务局信息科技系统包括国内税收综合系统、电子申报系统、机构服务系统和办公自动化系统等四个系统。我国香港税务局的电话咨询和柜台查询共用一个计算机信息系统，电话自动查询系统可让查询者24小时都能通过预先录音设备获取最新的税收资料。此外，该系统也可应查询者的要求通过图片传真方式发出有关资料。五是发挥中介机构作用。目前多数国家实行自行申报制度，由于税制复杂多变，只有少数纳税人有能力自行申报，大多数纳税人需要通过中介机构办理各种纳税事宜。由于会计师事务所、律师事务所等中介机构一般专业素质较强，对代理申报事项认真负责，因此，在西方许多国家税务代理制十分普遍。如美国有庞大的税务顾问队伍，税务顾问主要有注册会计师、注册代理人和律师，取得相关资格后，为纳税人提供所需服务，主要有纳税申报、税务分析、审计支持、税收筹划和提供投资建议等，将纳税人由于不熟悉税法或计算失误而少缴或多缴税款的风险减到最低。据统计，美国有50%以上的工商企业和95%以上的个人所得税都是委托税务代理机构或代理人申报纳税。日本约有85%以上的企业通过税理士办理相关纳税事宜，目前全国已经注册的税理士约有7万名，主要由经过专门考试的人员、退休的税务人员和符合条件的免考直选人员构成。全国税理士法人总机构有1079家，分支机构421家。在国税厅和各地国税局内均设有专门管理税理士行业的职能部门。日本民间还成立了由个人或法人组织的“纳税储蓄组合”，组合成员将应纳税款预先存入组合体内，并按高于银行的利率支付其利息。“纳税储蓄组合”不仅保证了税款及时足额入库，并且每当新的税收法规颁布时，还配合进行税法宣传。澳大利亚有众多的会计师事务所、律师事务所以及一些被税务机关授权从事税务代理业务的银行。六是开展绩效评估。许多国家在纳税服务的具体工作中，很重视纳税服务绩效的评价。如加拿大税务局以纳税人是否满意作为衡量自身工作质量的重要标准，建立了包括客户服务时限、网络服务工作标准、网络信息安全标准和纳税人评议制度等一系列工作评价机制。美国联邦税务局建立一套行之有效的绩效评价体系来对内部各级组织及其员工进行考评，包括了组织绩效评价、员工绩效评价、纳税人满意度评价、员工满意度评价、部门成果衡量等内容。另外，还有些国家税务机关把税务工作标准对外公布，接受社会监督。七是强化服务监督。除了提供周到细致的纳税服务外，欧美等发达国家还专门设有纳税服务监督机构。如美国联邦税务局专门设置了纳税服务监督机构－－纳税人权利维护办公室。这一机构在1979年设立之初的职责主要是为强化对税务人员贪污受贿、营私舞弊和失职渎职行为的监督。但到了1996年，随着纳税服务理念的深入，为切实维护纳税人权利，该机构的角色和职责发生了重大变化，角色上由税务机关的内设机构变为介于税务部门和纳税人之间的第三方监督机构.职责上变为调查纳税人的抱怨和不满，听取纳税人诉求，维护纳税人权