监管局负责人解读《贯彻落实国务院关于进一步加强企业安全生产工作

-1-强化企业安全生产主体责任推进安全生产形势根本好转——省安委会、省安全监管局负责人解读《云南省人民政府贯彻落实国务院关于进一步加强企业安全生产工作通知的实施意见》为全面深入贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》精神（国发〔2010〕23号），结合我省实际，省政府于10月25日印发了《云南省人民政府贯彻落实国务院关于进一步加强企业安全生产工作通知的实施意见》（云政发〔2010〕157号），这是在全省上下深入贯彻落实科学发展观，推进经济平稳较快发展和构建和谐社会的重要时期，对安全生产工作做出的重要部署，充分体现了省委、省政府对安全生产工作的高度重视。为使广大群众和社会各界充分理解《实施意见》的精神实质，下面对《实施意见》的重大意义、特点和主要内容以及应当把握的基本原则做一个解读。10月25日《云南省人民政府贯彻落实国务院关于进一步加强企业安全生产工作通知的实施意见》颁布实施。省安委会副主任、省安全监管局局长段丽元对实施意见进行了解读。《实施意见》出台的重大意义-2-《实施意见》是继2004年省政府印发《云南省人民政府关于进一步加强安全生产工作的决定》后的又一纲领性文件，标志着我省安全生产工作进入了一个新的发展阶段，必将对加强我省“十二五”期间的安全生产工作、提升企业安全生产水平、保持全省安全生产形势持续稳定好转，促进我省产业结构调整、经济发展方式转变和构建和谐社会起到重要的推动作用。一是推动各级政府进一步加强安全生产工作。安全生产与经济社会发展密切相关，是经济社会发展的基础和前提，是构建和谐社会的重要内容。今年是实施“十一五”规划的最后一年，各级政府都在加紧制定“十二五”经济社会发展规划。为此，《实施意见》中明确要求：县级以上人民政府必须把亿元GDP死亡率、煤矿百万吨死亡率、工矿商贸十万职工死亡率、道路交通万车死亡率等控制目标作为约束性指标,纳入“十二五”经济社会发展规划之中进行总体布局。这四项指标从宏观上反映了一个地区经济社会发展与安全生产的关系、工业生产与事故控制的关系，是检验各级政府贯彻落实科学发展观的重要标准。不仅如此，《实施意见》还要求各级政府必须制定安全生产专项规划，把安全生产控制目标、主要工作、重-3-点工程、保障措施进行细化加以落实。二是推进企业向本质安全方向迈进。我省各类企业“小、散、差、乱”现象突出，企业规模小、技术装备落后、安全管理差、人员素质低。要从根本上改变这一状况，必须采取治本的措施，企业安全标准化建设和安全技术装备改造就是实现本质安全化的根本途径。因此，《实施意见》中，对企业安全标准化建设和强制推广安全技术装备提出倒计时要求，2013年底以前所有企业必须限时达标。这一措施必将全面提升我省企业的安全生产能力，推动我省安全生产水平走上新的台阶。三是促进产业结构调整和经济发展转型。当前，我省正处于工业化加速发展时期，在启动实施新一轮西部大开发战略、推进桥头堡建设和着力转方式、调结构的关键时期，《实施意见》把不符合安全标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的落后技术、工艺和装备予以强制性淘汰。在具体措施上，把安全生产“打非治违”专项行动与产业政策相结合，把安全生产行政许可与资源整合、技术改造-4-相结合，把安全生产新技术的推广应用与淘汰浪费资源、安全保障低的落后产能相结合，把安全生产经济政策与企业的安全生产状况相结合等等这一系列措施都有利于产业政策的落实，必将极大地促进我省产业结构的调整和经济发展的转型。《实施意见》的特点和主要内容《实施意见》共6个部分28条，内容丰富、涵盖面广，既涉及安全生产工作的体制机制和法制建设，又涉及安全生产工作的各项制度措施和安全生产技术经济政策,各条措施都具有较强的针对性和操作性。总的可概括为：态度坚决、目标明确、重点突出、措施具体、要求更严、力度更大。（一）态度坚决。国务院7月7日召开常务会议研究进一步加强企业安全生产工作后，7月9日，省政府就及时召开常务会议研究加强我省企业安全生产工作的具体措施，决定出台我省的《实施意见》，要求各级政府和部门必须牢固树立安全发展理念，进一步增强紧迫感、责任感和使命感，坚定不移地抓好安全生产工作。要求各级政府必须组织对《通知》的专题学习，必须制定贯彻落-5-实的具体措施和方案，必须宣传贯彻到全省所有企业和全体员工，必须纳入年度安全生产责任状考核。这四个必须充分体现了省委、省政府对安全生产工作的高度重视和抓好安全生产工作的坚强决心。（二）目标明确。概括我省当前和今后一个时期的安全生产形势，可以用三句话表达清楚，即：总体稳定、趋于好转，但形势依然十分严峻。“总体稳定、趋于好转”主要表现在：全省事故总量逐年下降，连续六年实现了国务院下达的各项控制指标；“形势依然十分严峻”主要表现在：一是一些地方和部门对安全生产工作认识不到位，不能正确处理好安全生产与经济发展的关系，安全生产工作不落实；二是一些企业重生产、轻安全，甚至无视安全，非法违法现象屡禁不止；三是我省企业“小、散、差、乱”现象突出，企业规模小、技术装备落后、安全管理差、人员素质低；四是重点建设项目多，安全生产“三同时”不落实，存在大量隐患。因此，《实施意见》针对我省安全生产工作存在的这些问题，以及我省经济社会发展对安全生产工作的基本要求，提出了坚持安全发展，紧紧围绕“转方式、调结构、促转变”，突出“治大隐患、防大事故”的工作目标。-6-（三）重点突出。国务院《通知》中，提出了煤矿、非煤矿山、交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品、冶金等八个行业（领域）为重点，《实施意见》结合西部大开发和“桥头堡”建设，大批铁路、公路、民航、水电等基础设施开工上马的实际，增加了重点工程。同时，针对我省这九大重点行业（领域）安全生产中存在的突出问题，紧紧围绕落实企业主体责任和政府监管责任，把健全安全规章制度、加大安全投入，强制推行安全技术装备等作为改善企业安全生产条件、全面提升企业安全生产水平的主要内容；把严格落实领导干部安全生产“一岗双责”、严格安全准入、严厉责任追究等作为强化安全监管的主要手段。（四）措施具体。国务院的《通知》与以往的规定相比，一些是新创新的制度、一些是在原有制度上进行了完善和调整，并进一步加大了力度。为了使这些制度更加具有针对性、更加具有操作性、更加符合我省的实际，我们在起草《实施意见》中，对国务院《通-7-知》的这些制度进行了认真研究，对我省多年来探索出并被实践检验行之有效的制度和措施进行了认真的梳理。一是在强化企业负责人安全生产责任上。明确规定了企业的主要负责人包括：董事长、实际投资人和总经理等具有投资和生产经营决策、指挥权的人员，弥补了安全生产相关法律法规对企业主要负责人界定不清楚的问题。同时，明确了主要负责人的五项重要职责，弥补了相关法律法规对上述人员的职责不明问题。二是在落实企业负责人轮流现场带班制度上。国务院《通知》只做出了原则规定，对企业的哪些人员必须现场带班、现场带班干什么以及如何实施监督都没有明确规定。为了使这一制度真正成为落实企业主体责任的“杀手锏”，《实施意见》规定：国有煤矿、金属非金属地下矿山企业的党委（总支）书记、副书记，矿长、副矿长、工会主席、总工程师、副总工程师，其他企业的矿长、副矿长和技术负责人都必须现场轮流带班，并与工人同时下井、同时升井。同时，还规定了现场带班人员的三项职责和监督制度。三是在落实企业安全生产规章制度上。《安全生产法》没有-8-明确规定，在《实施意见》中，结合我省安全生产实际和《云南省安全生产条例》的规定，提出了企业必须建立健全安全生产承诺、安全生产例会、安全生产例检、重大危险源监控、安全生产教育培训和应急管理六大制度为重点的安全生产规章制度。可以说这六大制度是防止重大事故，提高企业安全管理水平的重要制度保障。需要强调的是，企业建立了以上制度，并不等于就解决了安全生产问题，再好的制度必须要严格执行才能起到事半功倍的效果。因此，在《实施意见》中还明确了执行这些制度的具体要求和相应的处罚措施。还需要说明的一点是，除上述六大制度外，企业还必须根据有关法律法规、规章的规定以及实际工作需要建立健全其他各项制度。即：凡是法律法规、规章和国务院《通知》规定的制度都必须建立。四是在规范企业生产经营行为上。《实施意见》中提出了划分非法生产建设的重要标准，即：无证或证照不全组织生产经营的；超能力、超强度、超定员、超范围组织生产经营的；以资源整合、技改和矿山企业“以探代采”为名违法生产的；非法违法承包、分包的。提出非法违法生产经营划分标准的依据，是根据国务院《安全生产许可证条例》等有关法律法规、国务院《通知》以及国务院“打非治违”相关文件精神和近年来我省打非工作的实际提出的，其法律依据充分、处罚措施严厉、-9-结合实际紧密，对于当前及今后各地开展“打非治违”具有重要的指导作用。五是在落实隐患排查治理上。《实施意见》明确了隐患排查治理的两个责任主体。即：企业是安全生产隐患排查治理的责任主体，主要负责人是隐患排查治理的第一责任人。在隐患排查治理的制度建设上，明确了隐患排查、登记报告、分级治理、动态监控和评价验收、整改销号六项制度。在隐患治理的具体要求上，必须做到整改方案、责任人员、整改资金、整改期限和应急预案“五到位”，必须将重大隐患现状、可能造成的危害、消除隐患的治理方案报企业所在地安全生产监管部门和上级主管部门。提出这些措施，是总结了近年来我省隐患排查治理经验，根据国务院《通知》精神、《云南省人民政府关于建立健全安全生产隐患排查治理长效机制的决定》（云政发〔2008〕85号）提出的，具有较强的针对性和可操作性。六是在加强企业生产技术管理上。这是近年来国务院相关文件中第一次强调加强企业生产技术管理工作。很多安全生产问题都与技术密切相关。如：煤矿的瓦斯事故往往与通风管理有关，金属非金属矿山的爆破事故往往与爆破施工设计、施工组织等技术管理工作有关。我省各类企业特别是煤矿、非煤矿-10-山、烟花爆竹生产企业和各类小型企业技术人员匮乏，一些企业主要负责人不尊重科学、不尊重规律、不尊重技术人员的意见，赶工期、抢进度，盲目组织生产，都反映了企业生产技术管理薄弱的问题。针对这些问题，在《实施意见》中，明确规定：规模以上企业必须配备技术负责人和专业技术人员，小型企业必须委托安全中介机构或者安全生产专家提供技术服务。同时，把企业的生产计划、设备检修、施工方案、隐患整改效果评估、重大危险源监控措施等关键技术环节以及企业的动火作业、受限空间作业、爆破作业、临时用电作业、高空作业的专项安全技术措施审查权和签字认可权赋予技术负责人,其目的是强化企业技术负责人的技术决策和指挥权，发挥技术人员在安全生产技术管理中的作用，以解决当前企业生产技术管理滑坡的问题。七是企业安全标准化建设和安全技术装备的强制推广措施。企业安全标准化建设和安全技术装备水平的提高是实现企业安全生产水平上台阶的突破口，是企业实现本质安全化的根本途径。在“十二五”期间，能否实现我省企业安全生产水平上台阶，实现我省安全生产状况长期稳定好转，一个很重要的基础就是各行业安全标准化建设和安全技术装备推广是否取得了根本突破。但是，由于种种原因，我省的安全标准化建设和-11-安全技术装备推广距国家的规定和要求还相差甚远，任务十分紧迫。为此，《实施意见》中，分门别类列出了我省各类企业的标准化达标时间和安全技术装备改造完成时间，这一措施将与行政许可结合起来，凡是到期不能完成的都不能取得安全生产相关证照，已经取得的也要暂扣安全生产许可证或者责令停产停业整顿甚至关闭。（五）要求更严。为了增强对国务院《通知》的执行力，《实施意见》从严格安全准入、严格安全监管等方面提出了一系列制度措施。一是在企业安全生产准入上，把符合安全生产标准作为企业准入的前置条件，要求有关部门在进行项目审批、核准、登记、备案时，必须要求企业提供安全审查的相关文件，否则不得办理项目审批、核准、登记、备案手续，银行、证券主管部门也不予授信支持，银行不予授信贷款。同时，对新、改、扩建项目从设计、施工、竣工验收三个关键环节加强安