预算法两个基本问题的再探讨(doc9)

预算法两个基本问题的再探讨我国现行预算法颁行至今已经有10多年时间，但不少内容过于简单、粗糙，有些应当规定的内容尚付阙如，而且也难以起到约束政府财政收支行为之作用。在这种情况下，近几年来，经济学界、经济法学界强烈呼吁修改《预算法》。令人高兴的是，《预算法》的修订已经纳入了全国人大的立法规划，并成立了由全国人大预算工委主持的、主要由实务部门人员参加的修订小组。预算法的修订虽然涉及的内容很多，但我们认为，预算法的修订首先离不开对预算概念和特征这一预算法基本范畴的探讨和界定。一、预算的概念关于预算，目前有以下三种不同称谓和表述：1、国家预算。预算，是指经过法定程序核定的国家在特定的财政年度内的收入和支出计划。它一般具有两个含义，既指政府的一种文件，又指政府的一种行为。[1]国家预算的一般概念应该表述为：是经法定程序批准的国家或中央政府在财政年度内的财政收支计划。[2]2、政府预算。所谓政府预算是指经法定程序批准的政府年度公共财政收支计划。[3]3、公共预算。公共预算就是指政府在每—个财政年度的公共财政收支安排计划，是反映政府全都公共财政收支结构的一览表。[4]上述有关预算的表述虽然不尽相同，但是均将预算界定为“年度财政收支计划”。我们认为，这种界定最多揭示了预算的形式特征或者说是一种经济学意义上的概念，未能准确揭示预算的本质特征。用计划来解释预算，简单地将预算等同为一个计划，而没有把预算提升到法制的层面，没有确立预算法制的理念。与此同时，国家预算、政府预算的称谓也是不准确的。就国家预算而言，一方面，国家预算将整个国家的中央政府与各级地方政府预算包含进来，难以体现各级政府预算资金的筹集使用结存等状况，特别是实行地方政府预算出本级人民代表大会审批制度后，国家预算与政府预算区别也就愈加明显了；另一方面，国家作为一个抽象的概念，既无法现实地享有预算权，也无法承担预算责任。就政府预算而言，虽然政府承担预算编制、执行之责并最终承担预算责任，亦即政府为预算最主要的主体，但预算绝不仅仅是政府预算。首先，从预算的产生来看，预算的过程实际上是一个控制政府财政收支权的过程。近现代政府预算制度最早产生于英国，英国政府预算制度的创建最初是始于征税权的易手。1215年，英王约翰被迫签署了《大宪章》。在《大宪章》中，首次以法律形式确立了“非赞同毋纳税”原则，剥夺了英王的部分税收权。在14世纪初，英国的新兴资产阶级、城市市民和广大农民就起来反对封建君主横征暴敛，要求对国王的课税权进行一定的限制。此后，新兴资产阶级力量进—步壮大，他们充分利用议会间封建统治者争夺国家财政权。他们通过议会审查国家的财政收支，要求政府各项收支必须事先做计划，经议会审查通过，才能执行，从而限制了封建君主的财政权。1640年资产阶级革命后，英国的财政权已受到议会的完全控制。到1688年，英国资产阶级议会还进一步规定皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出要区别开来，不得混淆。l689年通过了《权利法案》重申，不经议会批推王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；还规定了征税收入和使用预算支出都必须经过议会批难，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划，提诸议会审批和监督的办法。另外规定了国家机关和官吏在处理国家财政收支上的权限和责任，以及须遵守的法令和规章。英国的预算制度，从公元14世纪出现新兴资产阶级后，经过几百年的时间，到18世纪，才发展成为典型的资本主义政府预算。[5]到了现代，预算已经成为社会公众约束和监督政府财政活动的有效手段。其次，按照社会契约理论，国家也是公民达成契约的结果。预算上实际是国民与政府之间就财政收支活动的范围和方向所形成的委托代理关系。政府本质上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任。最后，预算虽然由政府编制和执行，但在大部分国家预算最终都由议会来审批通过，换言之，政府提交的预算只是一项未来财政收支安排的建议。预算也只有通过议会的审批，才具有法律效力。议会也是预算不可或缺的一个重要主体。在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。而审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到人民代表大会的批准。预算概念的确定，我们认为，应当充分反映预算的本质与公共财政的理念。一方面，预算以及预算法是一个国家的国民通过其选举产生的代议机构控制政府财政收支活动的一个重要手段和工具；另一方面，根据公共财政的理念，公共财政是公众为之规范、决定和制约的财政，政府财政活动要符合市场要求，真正反映公众的意愿和偏好，市场和作为市场主体的社会公众有权对政府财政行为进行有效的监督和制约。此外，公共财政下的预算应当充分满足人民对公共产品和公共服务的需求。鉴此，有必要用“公共预算”取代“政府预算”之表述。鉴于上述分析，我们认为，预算，也称为公共预算，包含了两个方面的含义：一是预算法主体受人民之委托遵从合宪之目的依据法定职权、原则和程序编制、审批和执行一国未来年度财政收支计划；二是预算是人民依法对政府财政收支行为进行有效控制，使之最大限度地满足人民对公共产品和公共服务需要之目的。二、预算的特征关于预算的特征，学界看法不一，但归纳起来，基本上将其表述为年度性、真实性、统一性、完整性、公开性、效率性等。上述特征诸如年度性、真实性、统一性、完整性、效率性，我们认为，不能作为预算的特征，因为其只揭示了预算的形式特征，而没有把握预算以及预算法的本质。如前所述，预算产生的过程实际上是一个控制政府财政收支权的过程，因此控权应当是预算首要的本质特征。而预算控权目的的实现，则离不开预算的民主、法制和公开。换言之，没有预算的民主、法制和公开，那么就无法实现通过预算控制政府财政收支行为的目的。鉴此，我们可以将预算的特征界定为以下几个方面：1、控权性控权性，是预算首要的和最根本的特征。预算的控权性，是指对预算权的行使依法进行有效控制和监督，防止预算权被滥用，保障财政切实着眼于满足社会的公共需要。之所以强调控权性，第一，法治国家保障民主、防止国家权力不被滥用的首要考虑就是能够对国家权力实施有效控制。在一个民主和法治的国家，只有当以控权为本质特征的宪法能够被忠实遵守的时候，人民的基本权利才能够得到有效保障，社会经济才能得到繁荣和发展。现代民主宪政和法治国家的本质精神和最主要的功能，就是控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展。这一功能首先是通过宪法确立并得到宪法保障的。[6]但宪法作为一国的根本大法，不可能对公权力的控制一一加以明确规定，相反只能通过在宪法之下的其他法律规范来实现。而预算法以及预算则是控制财政权的一个行之有效的手段之一。第二，国家权力的来源于公民，没有民众的委托、信任和认同，公权力就丧失其存在的基础和保障。从这个角度来说，预算权决不是公权机关的权力，相反却是人民之权利。正因为预算权是人民之权利，那么人民为了防止公权机关滥用预算权，自然有权依法通过相应方式对财政收支行为进行有效控制和监督。强调预算的控权性，对于预算法的完善具有积极意义。我们认为，预算法的修改一个最重要的理念就是如何对预算权及其行使实施有效控制。例如对预算的编制权、执行权的控制和监督等。从我国预算实践来看，最突出的问题是政府因集预算编制权与执行权于一身而缺乏有效制衡和监督，而权力机关的预算审批则往往流于形式。2、民主性预算的民主性，是指预算不仅要反映大多数人的意愿，而且需要人民选举产生的权力机关审批通过。预算民主，其理论依据主要是主权在民的思想。所谓主权在民，即人民基于自由意志而订立社会契约，制定法律，把归属于个人的权利转让给集体，以此换取集体对个人权利的保障。国家权力由此而生。即人民是国家权力的所有者和拥有者，是国家权力的主人，而政府的公共权力则来源于人民的授权，是由人民的权利派生和转化而来的，是人民赋予的，政府是人民权利的受托者。或者说，在人民和政府的法律关系中，人民是享有权利的一方，政府是履行义务的一方。在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。而审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到人民代表大会的批准。强调预算民主，一方面可以保证预算的科学性，使预算符合国民经济发展的客观规律以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现随意性。现代民主政治从国家制度上说，主要是指代议制民主。人民在把权力委托给政府及其工作人员时，也必须强化对这种权力行使的制约与监督，这样才能保证国家行政机关及其工作人员不违背人民的意志而滥用权力。如果缺乏了对国家行政机关及其工作人员权力行使的约束，就会助长其行政活动的随意性，人民的民主权利就会被这种随意性的行政活动践踏与破坏，就根本谈不上社会主义民主。这是一条真理。要防止滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。[7]3、法定性所谓预算法定，是指预算的主体、内容、程序、时间等必须由法律事先加以规定，预算的编制、审批、执行、变更、调整、决算等整个预算过程必须依法进行，否则就要承担相应法律责任。这是坚持预算即法律、保障预算硬约束的基本要求。具体来说，预算法定包括这几个方面的涵义：（1）预算的要素法定，亦即预算的主体、内容、时间等必须符合法律规定；（2）预算的程序法定，亦即编制、审批、执行、变更、调整、决算等预算整个过程必须依法进行，且预算一经批准成为生效的法律文件，具有法律的约束力和权威性，必须严格执行。（3）预算的责任法定，亦即无论是预算的编制还是预算的执行，其不仅仅是政府享有的一项法定权力，而且也是政府应当履行的一项职责。换言之，政府均必须依法编制预算、执行预算，未经法定程序不得随意变更，否则就要承担相应的法律责任。强化政府的预算责任，不仅有利于督促政府严格遵守预算法，而且更为重要的是实现预算控制政府财政收支行为之目的。相反，缺乏责任的规定，那么预算法以及批准的预算就难以得到很好的执行。之所以强调预算法定，主要在于市场经济是法制化经济，这不仅仅指市场主体的法制化，还包括政府行为的法制化，其中，政府财政行为的法制化是最为关键的。由市场经济决定并为之服务的公共财政应该是法制化财政，政府财政活动和运作是在法律法规的约束下进行的。由公共财政的法治性所决定，预算也必须遵循法定原则。与此同时，只有当政府预算以法律方式通过并以法律加以约束，预算才能够起到约束政府财政收支活动的作用。强调预算的法定性，对于维护预算法以及预算的严肃性，防止随意变更、调整预算，强化对政府预算行为的约束，具有十分重要的意义。4、公开性所谓预算公开，是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算等整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。具体来说，预算公开主要包括四个方面：（1）预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、解释等必须依法公开；（2）预算编制、审批、执行、变更、决算的过程必须公开；（3）预算的内容即批准的预算内容必须公开；（4）预算监督的过程和结果必须公开。之所以强调预算公开，第一，预算公开是公共财政的要求。“公开性”是公共财政最核心、最关键的特征。“公开性”所强调的是，无论是公共财政的收入还是支出，都应当通过一定的方式向社会公开。尤其是财政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效率，包括纳税人在内的社会公众都应当有知情权、监督权。这是因为公共财政是公众为之规范、决定和制约的政府财政，政府和财政活动要符合市场要求，真正反映公众的意愿和偏好，市场和作为市场主体的社会公众必须对政府行为进行有效的监督和制约。而作为财政之重要范畴的预算，自然也应当公开。可以说，预算公开是财政公开的核心，也是预算法首先应当确立的原则。第二，预算公开是公民享有的宪法上知情权在预算法中的具体体现。知情权作为一项国际社会普遍认同的基本人权和民主权利，是建立现代民主政治的基础性权利，是民主社会的基石，也是现代法治国家的一个基本特征。没有