第八章____政府预算管理

第八章政府预算管理第一节政府预算管理概述第二节影响和决定政府预算的因素第三节预算周期第四节预算编制的方法类型第五节支出预测和收入预测本章小结与思考题第一节政府预算管理概述一、作为公共财政管理工具的政府预算预算就是用数字（包括财务数字和非财务数字）来编制未来某个时期的计划和表明预期的结果。政府预算也是用数字对政府的将要发生的公共财政（公共）收支活动进行的预计和规划。收入方面:政府预算要确定短期收入政策、要对既定收入制度下的收入规模进行预测并落实收入执行任务，在实行赤字预算时选择和确定新的筹资方式；支出方面;政府预算要选择短期的支出政策，要确定政府将提供的商品和劳务的种类数量及其相应的资源配置方案，要确定转移性支出的内容、规模和具体的补助方案。第一节政府预算管理概述预算的作用：预算可以用数量化的指标将组织的资源获得和使用同组织的工作目标结合起来形成一个可控的计划体系，从而使组织的资源在实现组织的目标上得到最有效的利用。（一）决策作用：收支政策的选择（二）配置分配作用：支出项目的安排（三）协调作用：对不同公共需求的利益整合（四）控制作用：对公共收支行为合法性的监督第一节政府预算管理概述二、预算管理的含义预算管理是指由一系列专门活动构成的对预算活动的管理。以保证预算在公共财政活动中管理目标的实现和管理作用的发挥。为了保证预算在公共财政管理中的作用就必然要设计出一系列针对预算活动的专门管理活动，这些专门的活动是通过预算管理的内容表现出来的。第一节政府预算管理概述三、预算管理的内容（一）预算权力的分配（二）工作机构的设置和人员的配备（三）预算程序的确定（四）具体工作方法的选择对这些管理内容的不同规定形成了各国具体的预算制度。第一节政府预算管理概述四、预算管理的作用1.通过加强管理能更合理分配预算权力，明确预算责任;2.选择科学的预算形式和先进严谨的预算方法；3.形成合理的预算周期；4.为公众提供一个清楚易懂的关于政府活动的文件。第二节决定和影响政府预算活动的因素一、法律（一）通法律制度来规范的预算活动内容1．通过法律规范的最主要的预算活动内容就是政府预算权力的分配。2.法律对预算活动细节的规范根据法定权力分配去设置机构划分职责，并按照法定细节的规定去落实预算任务和开展工作，就形成了程序化规范化的预算活动规程，即一个国家的预算管理制度。第二节决定和影响政府预算活动的因素（二）规范政府预算活动的具体法律形式1．财政活动中各相关主体在宏观层面上的权、责、利界定首先必须以一国的根本大法――宪法为基准。2．专门立法---预算法。（三）预算法的变化1．立法与行政在预算管理中权责的划分2．预算编制技术方法和要求的变化第二节决定和影响政府预算活动的因素二、政府间的关系（一）含义：1.政府间的关系是指一国内上下级政府之间的关系。在多级政府的国家治理模式下，政府的公共职责是由多级政府来分担的，因而，公共资源收支的权限也就是由多级政府来分享的，而这种分享则正是通过分级预算的形式表现出来的。2.影响一国政府预算分级和如何分级的因素：(1)一个是经济的，是由公共需要的多层性所决定的:从经济上看，公共需求的内容和供应方式会随着经济条件的变化而发生变化，(2)一个是政治的，是由公共管理中集权与分权的协调性所决定的。从政治上看，集权与分权的协调模式也会受多种因素的影响而出现不同的选择，这必然会形成不同的政府间关系，即不同的预算管理体制。这些自然会对政府公共预算的组织与管理产生影响。第二节决定和影响政府预算活动的因素（二）内容：1.确定预算管理的主体和级次：一般是一级政权一级预算，各级政府都有了编制本级预算的职责。在不同的体制下,不同级次政府（主要是地方政府）的预算自主权和独立性是不同的，因而在具体的预算收支决策上的权限大小也是不一样的。预算级次的划分直接对一个国家公共预算的构成内容和方式产生影响。2.决定各级预算收支内容与权限的划分：一是确定各级政府在预算支出上的职责和权限：各自应承担的支出职责的范围是什么？在这个范围内有无自行决定具体支出内容结构和总量规模的权力等；二是确定各级政府在获取预算收入上的权限：各自是否有相对独立和固定的收入来源？有无选择收入方式和征收程度的自主权等；三是确定各级政府在预算收支上的平衡方式：各级政府间有无转移支付，如何转移支付？有无借债权等。在不同的体制下，划分收支内容和权限的原则和方式是会有很大不同的。因而会直接对各级预算的收支内容、决策方式和组织运作程序产生重大的影响。第二节决定和影响政府预算活动的因素三、政府内部的组织结构：一级政府的职能部门的构成决定每级预算所包含的具体内容四、社会经济状况决定政府当年的财政政策取向及由此决定的财政收支的结构和总规模。五、决策者个人的影响案例：美国预算制度的演变美国联邦政府正式编制联邦预算的历史是从本世纪20年代才开始的。虽然美国于1776年独立，但是，美国在1920年之前根本没有一个完整的预算。当时各机构直接向国会提出用款要求，由国会不同的委员会和小组委员会把钱批给这些机构。尽管美国第27任总统塔夫脱（于1909—1913年任美国总统）曾较早地提出使用预算，但国会拒绝批准采用预算。原因是那时政府支出的规模很小（1913年美国各级政府每年的费用只不过30亿美元，在这种历史条件下，对预算支出进行综合了解的必要性不大，也不重视对支出进行逐项的分析。第一次大战期间的大量政府支出，引起了比原计划更大的赤字，才突出地表明需要有一个预算。1921年美国国会通过了《预算及会计法案》。该法案规定总统应向国会提交年度联邦预算，并设立预算局来协助总统全面审议联邦预算和控制联邦支出。预算局最初设在公共财政部内，但该法案又规定预算局局长在总统的领导下工作并向总统负责。30年代初，弗兰克林、戴·罗斯福总统的“新政”大规模扩大了美国政府的规模。与此相呼应，预算也变得越来越复杂，并增加了很多新机构的具体开支和计划。1939年，预算局从公共财政部中迁出，划归总统所属机构，这时联邦预算的目的更趋于管理性和控制性。总统机构的重新调整和充实是为了改善对政府执行部门的管理。由于政府各部门所有机构的一切活动都离不开钱，预算局在公共财政方面具有十分重要的地位，成了总统企图协调政府活动并提高政府工作效率的重要工具。到了六十年代，随着联邦政府更多地插手公共政策，如卫生、教育、福利、太空开发和制定各种管理的规定，进一步扩大了政府职能，预算的目的也扩展到计划领域。1970年7月，联邦预算局改称为联邦管理与预算局，其主要职责是预算的计划和管理。到80年代，预算的计划性作用仍然以不同的形式继续存在，从1921年起发展到今天，美国联邦政府的预算已成为一本资料比较丰富的文件，它主要表明各部门及机构如何使用款项，因而也是整个联邦政府管理体系中的一个重要组成部分。第三节政府预算周期预算从编制、批准、执行到决算审计的全过程被称为预算周期。这实际上是一个公共财政收支活动周期的含义。包括六个主要的行动阶段：1.文件准备阶段2.提出计划阶段3.行政复审阶段4.立法复审阶段5.预算执行阶段6.决算审计阶段第三节政府预算周期不同政府的预算在预算周期时间跨度的规定上是有所不同的，比如我国的预算周期一般为一年半，跨两个预算（公共财政）年度，而美国的联邦一级的预算周期则长达三年（其中用于预算编制的时间就有二十个月），跨三个预算（公共财政）年度。尽管预算周期的长短有如此的差异，但各国政府预算周期的内容却是基本一致的，都必须经过这些同样的基本环节，这构成了政府公共财政收支活动的一个完整程序。而预算的编制和批准则是一个较为狭义的预算周期含义，它只包括前四个阶段，但却是预算管理的重点内容。第三节政府预算周期一、文件准备阶段文件准备阶段主要是由对各级政府预算具有编制权的最高管理机构对新一公共财政年度预算的编制去提出具体要求，并向各预算单位发出文（一）政策性文件通过政策性文件，政府决策者要说明本预算年度的政治经济和社会情况，如：经济发展趋势、税收增长情况、通货膨胀情况以及工资提高情况等,并提出和说明本年度的主要支出目标和公共财政政策（扩张、紧缩还是平衡）。政策性文件是新一预算年度政府预算编制的指导。（二）预算类型选定所要采用的预算类型，制作标准化表格，对具体编制要求进行说明。（三）收支内容及预算控制数按照选定的预算类型，确定预算收支内容的表达形式和对不同预算支出项目的最高控制数。第三节政府预算周期（四）预算编制的时间表亚洲开发银行编著的《政府支出管理》一书认为：“一般来说，在预算提交立法机构的最后期限之前六个月开始编制，对发展中国家是合适的。”时间内容前八个月编制宏观经济计划（预测和提出各种公共财政政策和政府目标）前七个月准备和发布各种预算文件前六个月发出预算编制通知前四个月职能部门提交预算前三个月行政复审预算前一个月向立法机构提交行政预算当月立法机构讨论和通过预算第三节政府预算周期二、提出计划阶段提出计划阶段是由各级政府的预算支出使用单位（职能部门）和预算收入征管单位按照预算文件的要求和各自行使职能的需要去提出支出需求和收入概算。第三节政府预算周期三、行政复审阶段各级行政政府对预算的复审称为行政复审，一般是由政府的财政部门来进行的，在美国则是由各级政府主要行政长官指定的工作班子进行预算的行政复审。预算的行政复审对于执政的政府领导人来说是十分重要的，是保证其各项政策和目标首先在预算中得以体现的重要环节。第三节政府预算周期四、立法复审阶段各级立法机构对政府的行政预算草案进行分析、讨论、审查并最终批准的过程称为立法复审。立法复审是保证政府预算决策具有公开性、参与性、和公正性的必要环节，也是让不同意见得以表达并最终协调起来的正规途径。保证立法复审的作用要处理好的主要问题包括：（一）时间安排。（二）对预算的分解。（三）修定预算的权限。第四节预算编制的方法和类型一、单式预算与复式预算（一）含义：所有的财政收支都包含在一个完整的预算中的预算编制方式是单式预算。而将财政收支按一定的要求分类后分别对应地编制两个或两个以上的预算就是复式预算。（二）形式：资本预算、经费预算、社会保障预算（三）技术要求：1．合理划分不同性质的支出项目2．对资本项目要进行成本核算3．要借助国民经济核算体系来确定资本预算的规模。第四节预算编制的方法和类型（四）特点及优缺点优点：1.反映了不同内容的支出结构，有利于公众监督政府收支。2.提高了对政府预算和会计技术的要求，有利于提高政府的资源使用效益。3.增加了政府收支的对应性，有利于按不同性质的资金来源和运用进行管理。缺点：1．完整性较差2．技术要求较高3．易造成支出膨胀（五）各国的应用第四节预算编制的方法和类型二、分项排列预算（LineItemBudget）（一）含义：分项排列预算是将政府的收入和支出（主要是支出）详细分类后依次排列的预算编制方法。（二）作用及优点：1.分项排列预算的最大作用是便于进行预算支出的控制，特别是分类很细的单位预算是政府内部进行经费分配和控制的主要工具。2.编制方法简单并能较清楚地反映政府支出的数量与去向。（三）缺陷：1.只反映财政资金的投入而不能反映其产出（资金使用后的效果），因此又被称为投入型预算（InputBudget）2.经费的控制缺乏针对性。第四节预算编制的方法和类型三、绩效预算(PerformanceBudget)（一）含义：绩效预算是指将政府工作的成果（绩效）指标列入预算作为归集支出费用的单位，并用以确定预算支出数的一种预算编制方法。由于在这种预算中反映了财政资金使用后的产出状况，因而以被称为产出型预（OutputBudget）。第四节预算编制的方法和类型（二）基本作法1．将政府机构按职能分类,形成总预算，部门预算和单位预算。2．制定工作成果的衡量指标3．将每一工作结果单位所需的人力物力用费用表示出来。（三）优缺点1．优点：可反映政府资金使用的结果是什么；便于进行成本效益分析；可合理提出各种降低成本的要求。2．缺陷：许多工作成果指标难以量化；会计核算复杂，编制成本高；对工作单位费用的归集人为因素大。（四）西方的运用情况