分税制

分税制财政体制演变的三阶段•1980年以前：“一灶吃饭”，以统收统支为特色。•1980-1993年：财政包干制：“分灶吃饭”•1994-：分税制统收统支的主要问题•当时制度规定，国营企业的厂长、经理，视企业的规模大小和性质不同，只有开支200到500元的机动权。。。价值200元以上的购置，都算固定资产，列入基本建设。Pp.478.•天津市委汇报说，中央一些主管部门管干部，一直管到车间一级。1954年，天津教育部门发挥积极性，多招收了一些适龄小学生，中央主管部门不同意，经市委一再交涉，主管部才认账。Pp.482.财政包干制的主要问题•包干方法：工商税作为调节收入，其他划分为中央收入和地方收入。•属于中央收入的部分：央企收入，关税，和其他收入。•属于地方收入的部分：地方企业收入，盐税，农牧业税，工商所得税，地方税和其他收入。•固定比例分成收入：各地方划给中央部门直接管理的企业，其收入按固定比例80%归中央，20%归地方。包干方法续•包干基数：以1979年的财政收支预计数为基础，经合理调整后确定。•地方收入大于包干基数的，多余部分按比例上交，不足部分，由中央从工商税中确定一定比例拨给地方；仍然不足的，由中央给予定额补助。•分成比例和补助数额一定5年不变。包干方法续•分成比例和补助数额，由地方和中央实行一对一谈判。•广东实行定额上交。每年上交10亿元。•福建实行定额补助，每年补助1.5亿元。包干制下的问题•1、地方政府有隐瞒收入的激励•2、财政体制缺乏统一性，完全依赖于谈判•3、中央无法分享经济增长带来的利益，收入比重过低。•中央收入占总收入的比例由1985年的38.3%下降到1993年的22.0%。•1992年，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元，当年的赤字大部分向银行挂账。中央财政非常困难，刘仲藜向分管银行的朱镕基副总理借钱，朱镕基没有借答应。税制方面的问题•1、旧税制的不确定性•不确定性的典型例子就是企业所得税政策。一方面企业所得税条例规定允许国有企业税前还贷，同时政府又对企业的税后利润征收10%的“能源交通基金”，以后又提高到15%。进而，1989年又出台了一种“预算调节基金”，其征收基础与“能源交通基金”相同，征收率10%。这就是说，政府不是通过提高企业所得税率55%而是以两项基金的名义对国有企业的税后利润征收25%，使国有企业所得税实际税率达到66.25%。不确定续•旧税制的不确定性还表现在对纳税有困难的企业进行减免税方面。中国旧税制的特点之一，就是中央政府和所有地方政府都有权对个别企业批减免税。不管企业纳税情况如何，企业的实际税负取决于企业与税务机关的谈判能力和得到的减免税多少。即使企业的税前利润一样，但可能会出现有的企业税负重有的企业税负轻。个别减免税比税法规定对实际税负所起的作用更为重要。税率的复杂性•在旧税制下，试图用税来达到对价格的调节目的，结果，税率表高度复杂化。•适用于内资企业的增值税有13个（8-45%）税率，产品税21个（3-60%），营业税4个（3-15%）；适和于外资企业的工商统一税40个（1.5-69%）税率。实际税负•中国间接税（增值税）税负与欧洲高增值税国家基本持平。•中国企业所得税的有效税率接近75%，其他国家幅度从稍低于30%到略高于50%不等。这就是说，中国企业所得税的有效税率比其他国家最低的高约150%，比最高的高约50%。•以上关于旧税制的问题，来源于：许善达：1994年中国财税改革的深刻背景改革舆论：王绍光、胡鞍钢《中国国家能力报告》•王、胡一夜成名•王绍光，时任耶鲁大学政治系助理教授•胡鞍钢，中国科学院国情研究中心王胡报告的影响•1993年5月，我学成回国，开始着手打印这份最新的国情报告。当时这份报告的题目是《加强中央在市场经济转型中的主导作用——关于中国国家能力的研究报告》。主标题是报告全文的基本结论。6月中旬特邀王绍光博士来京向学术界和新闻界作了学术报告，并向财政部以及中央有关部门负责人作了介绍。随后，新华社、《人民日报》、中国新闻社、《中国青年报》、《ChinaDaily、《文汇报》、《中华工商时报》等先后报道了报告观点提要；中共中央、国务院、全国人大常委会、全国政协等调阅了报告全文；香港《文汇报》、《经济导报》，纽约《侨报》，法新社等纷纷转载和报道了报告观点，杨振宁博士对此类问题很感兴趣，也向我索取报告全文。该报告影响之大，反映之强烈超过我们的预期。王胡报告的逻辑•1、两个比例，即财政收入占国内生产总值之比，中央财政收入占总财政收入之比，不断下降，意味着国家能力严重削弱，中央政府推进改革和现代化的实际能力大为缩小。•2、用美国和欧洲的两个比重，来说明某种规律。•3、下降的原因。•4、下降的后果。•5、中央政府在转型中的作用（人口、污染、公共财、失业、收入差距）。•6、解决途径和方法分税制的目标•确定中央收入比重要在1994年当年达到55%，以后每年增加1个百分点，五年后中央收入比重要达到60%。分税制的方案•中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的百分之二十部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。地方固定收入•地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。共享收入•中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享百分之七十五，地方分享百分之二十五。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享百分之五十。税收返还的计算•1、基数的确定•中央财政对地方税收返还数额以一九九三年为基期年核定。按照一九九三年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定一九九三年中央从地方净上划的收入数额（即消费税加百分之七十五的增值税减中央下划收入）。一九九三年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。•2、挂钩系数•一九九四年以后，税收返还额在一九九三年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的一比○点三系数确定，即上述两税全国平均每增长百分之一，中央财政对地方的税收返还增长百分之○点三。如若一九九四年以后中央净上划收入达不到一九九三年基数，则相应扣减税收返还数额。征管体制•分设中央税务机构和地方税务机构。分税制方案制定过程中的博弈•1992年9月3日中央常委会通过财税改革方案后，信息传播很快，一些地方反应强烈，主要便是针对分税制方案，认为这个方案比较“紧”，并有一定的抵触情绪。主管此项改革的基同志果断决定，立即带领中央各有关部门负责同志赴地方，与地方党政要员对话，宣传改革意义，说明改革方案，听取意见，改进完善。•从1993年9月9日到11月21日的74天时间，朱镕基同志亲自带队，先后分十站走了海南、广东（广州、深圳）、新疆、辽宁（沈阳、大连）、山东（青岛）、江苏、上海（浙江）、北京、天津、河北等17个省、市、自治区（包括计划单列市）。而最关键的一站是广东。基数的故事•方案是以1992年为基数，广东省提出要以1993年为基数，主要理由是1993年全省经济和财政增长快，符合中央保既得利益原则。•刘仲藜部长和我们工作层（谢旭人、姜永华等）都不同意以1993年为基数，主要原因是财政从未以也不能以未发生的数字为基数，担心地方在数字上弄虚作假，会产生极大的不规则行为。•朱镕基指着项怀诚说：老项，你们财政部不就是以基数治天下吗？你这些东西我耳朵里的老茧都听出来了。基数博弈•确定以1993年为基数后，带来了各地与中央在1993年后四个月的争基数和1994年的保基数的“博弈”。1993年后四个月的地方财政收入急剧上涨，分别比上年同期增长约60％、90％、110％和150％，带动全年地方税收增长了50％多。1994年1月，税收同比增长60％，以后几个月同比增速不断下降。•为防止全年税收出现负增长的情况，财政部在1993年春天紧急召开会议研究对策。在对1993年“查基数挤水分”与采纳翁礼华同志的“同心同德向前看”两种对策之间，最终选择了后者。确定了以各省1993年“两税”增幅的三分之一为本省1994年“两税”增长目标，完不成的扣减返还基数，完成的按1∶0.3正常返还，超额完成的按1∶0.6奖励返还。调整：所得税成为共享税•2002年所得税收入中央分享50％，地方分享50％；2003年所得税收入中央分享60％，地方分享40％；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。效果1：财政收入•从1993年到2007年，全国财政收入增长了10.8倍，年均增速19.3％；全国财政收入占国内生产总值的比重，也由1993年的12.3％提高到20.6％，大大增强了国家财政实力。同时，中央调控能力显著提高，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到2007年的54.1％。效果2：经济激励•从一九九三至二○○○这七个年头，是中国的困难时刻：开始时通胀如脱缰之马，贪污广泛，人民币崩溃，跟着是严厉控制借贷与消费，重击贪污，再跟着是通缩与房地产市场兵败山倒。然而，就是在这些困扰的情况下，长三角出现了爆炸性的发展，其效应伸延到内陆的中、西部去。我们或可举出好些理由来解释这奇迹的出现，但我认为主要的原因，是县的竞争制度刚好在那时形成，开始发挥效应了。•张五常：《中国的经济制度》。分成的激励效果•二○○五年的一个晚上，一个遥远的县的县长给我电话，说他碰巧到了我家邻近，要来倾谈一下。进门后，他脱掉鞋子，躺在沙发上好一阵，然后问：「教授呀，可否给我一杯葡萄酒？」当然可以。••我知道发生了什么事。这样的县干部，全国东奔西跑寻求投资者。当一个招商集会在某城市举行，消息传出，无数的县干部会闻风而至。这些日子一个县干部一个晚上吃几顿晚餐是寻常事。••一个三十万人口的县往往有五百个招商员。二○○五年，安徽某县举办选美比赛，要选出美丽、迷人而又懂得说话的女士作招商队长。舆论破口大骂，县长回应：「美丽是资产，不利用可惜。」••需要一个商业牌照吗？县政府会派人代你奔走。要建筑许可证吗？他们给你担保。不喜欢那不洁的小溪流过你的场地吗？他们可能给你建造一个小湖。他们帮你找设计师，找建筑商，而准备投产时，会协助你聘请员工，收的费用合理。是的，县有招工队，替投资者招工。他们会向你推销他们的廉价电力，推销他们的公园与娱乐，推销他们的方便交通，水电供应，光辉历史，甚至他们的女孩有多漂亮——我没有夸张！效果3：基层政府财政困难•中央收入多了，基层政府自然少了。